胥樹凡：三大環境戰役將帶來8.5萬億投資

編者按：歷時兩年，30次易稿的“水十條”正式發布，隨之而來的是巨大環境保護市場的釋放，為環保產業發展提供了更大的發展空間。在E20環境平臺舉辦的“第56期環境戰略沙龍”上，環保部科技標準司副司長胥樹凡強調，“水十條”確實描繪了很廣闊的水環境市場，但是這個市場還是一個潛在市場，真正要靠企業的努力、政策的刺激，才能成為現實市場。胥司長長期從事指導和推動環保產業的發展工作，對環保產業的發展有深刻的認識，他對“水十條”要如何真正推進環保產業發展的闡述也引起了與會者的學習和思考。他在署名文章《創新環保產業發展思路》一文中，對這一問題也進行了詳細的闡述，并從“產業發展現狀”到“推動產業發展的措施”等八大方面深入分析了產業的發展路徑。

據預算，包括大氣十條、水十條、土十條在內的三大環境戰役，將帶來8.5萬億投資，這都將推動環保產業向實現更大目標發展。那么，美好的宏圖要如何落地？相信胥司長的思想分享將為產業發展帶來深刻的啟迪。以下為《創新環保產業發展思路》全文：

一、我國環保產業發展的現狀。

據上次環保產業調查統計，截至2011年底，全國環保產業從業單位2.4萬家，從業人員319.5萬人，年營業收入3萬多億元，年營業利潤2777.2億元，年出口合同額333.8億美元。與2004年相比，營業收入年均增速為27.2%。其中，環保產品和環保服務兩個領域年均增速分別達28.7%和 30.5%。依此計算，預計2015年我國環保產業營業收入超過5萬億元，環保產品和環保服務有望達到6000億元和5000億元的規劃目標。在環保新常態新政策新舉措推動下，甚至可能實現更大的目標。

就我國目前環保產業技術基礎和供給能力來看，環保裝備和產品供給能力顯著增強，在除塵、煙氣脫硫、城鎮污水處理等領域已形成世界規模最大的產業供給能力。 環保技術與國際先進水平的差距不斷縮小，研發能力有了進一步提升，已掌握一批具有自主知識產權的關鍵技術。城市污水處理的各種典型工藝在我國已廣泛應用，通過多年的技術吸收轉化創新，一些水處理技術和設備已經接近或者達到國際先進水平；電除塵處于國際領先水平，出口范圍遍布30多個國家或地區；布袋除塵應用水平較高，應用范圍不斷拓寬；火電脫硫、脫硝和生活垃圾處理技術及裝備基本實現國產化。因此，基本能夠滿足環保產業市場的供給需求。

從當前的環境服務市場來看，環境保護市場化進程加快，各類環保服務業得到較快發展，市場化機制逐步建立。隨著第三方治理、政府購買環保公共服務、PPP模式和環境監測社會化鋪開，提供各類綜合環境服務的公司不斷涌現，并積極進行環保服務的范圍、方式和商業模式不斷探索拓展和創新，合同環境服務正在成為替代 傳統環境治理方式的新模式；環保投融資綠色金融服務業也在積極的醞釀和籌劃之中，有些地方甚至進行了綠色金融實踐的探索。可以說環保服務業發展迎來了春天。環保產業將進入以環境綜合服務為龍頭，帶動投資、工程、設備和產品全面發展的新階段。

但我國環保產業原發自主的技術創新能力仍然薄弱，產業及產品結構不合理，整體水平和質量仍然有待于提高。企業數量多但整體規模偏小、企業抗風險能力低、低 端傳統產品占比較大，技術產品的同質化現象嚴重，環保產業發展環境，特別是有利于環保產業發展的優勝劣汰的市場環境和具有激勵與制約作用的經濟政策環境亟 待優化和完善。

二、發展環保產業的重要意義。

環保產業不是自成體系的產業門類，除個別技術產品領域以外，絕大多數都分布于其他行業之中，涉及50多個行業，滲透性強、經濟拉動作用大、對傳統產業改造 提升顯著，吸納就業能力強。廣泛分布在一、二、三產業中，是國民經濟的重要組成部分。發展環保產業對拉動國民經濟增長，促進技術進步，推進污染治理，改善 環境質量，保障生態安全和人民健康，具有十分重要的意義。據估算，2004年—2011年，國民經濟每增長100單位產值，環保產業平均直接貢獻7.11 個單位， “十二五”期間環保產業產值占綠色經濟產值的55%左右。隨著可持續發展戰略的實施，環保產業將成為以環境需求激發環保市場釋放經濟發展新紅利的增長點， 成為引領綠色經濟的支柱產業。根據UNEP的統計口徑估算，中國“十一五”期間的綠色經濟產業投資約為6.08萬億元。

三、新常態下環保產業發展的新機遇。

經濟新常態帶來了環境保護的新常態：生態文明、環保優先、嚴格執法、創新發展。環保新常態帶來環境保護的新局面：環境全要素保護、污染全因子治理、生產全 過程控制、管理全方位發力。環境保護的新局面將有利于巨大的環保潛在需求市場轉化為現實需求市場，以及新的環保服務需求市場的擴展和釋放，為環保產業發展 提供新的發展機遇和巨大的發展空間，因此，當前我國環保產業面臨重要的發展機遇期。

四、環保產業巨大的需求市場空間。

由于歷史的原因，我國水體、大氣、土壤污染嚴重，治理任務繁重，這對對環保產業發展是巨大的潛在需求市場；國家推出了環境保護新的政策：誰污染誰付費、污染第三方治理、政府購買環境服務、環境監測社會化服務、PPP制度，改變了環境保護傳統的主要依靠政府的發展方式，轉變為由市場要素起決定性作用，市場機制在推進環境保護中發揮重要作用，政府主要是加強環境監管，綜合運用政策法規和市場的手段，推進環境保護的發展，多要素的作用，可以釋放巨大環境保護市場，為環保產業發展提供巨大的發展空間。特別是已經開始實施和即將開始實施的《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計 劃》（簡稱“三大戰役”），將帶來8.5萬億投資，實施一系列重大環境工程，帶動環保裝備制造、產品開發、工程建設和各類環境服務業等全面發展。僅京津冀及周邊區域大氣污染治理投資就將達到1.7萬億元。

五、環保產業發展的技術基礎和管理基礎具備。

環保產業有了較好技術基礎和集群效應，技術開發、設備成套和環境綜合治理服務市場有了一定發展，特別是國家環保新政的出臺，使環保產業從技術和管理上都具 備了快速發展的基礎條件，完全能夠滿足我國環境保護市場的需要。另外，國家環保相關法律建設不斷加強，《新環保法》開始實施，《大氣污染防治法》正在抓緊 修訂；標準、政策和相關技術規范大量制定頒布，有效促進了環保治理水平提高和環保產業市場發展，環保產業需求被有效釋放；以水體污染控制與治理科技重大專 項為引領，生物膜技術、生物脫氮等污水處理關鍵技術，焚燒煙氣控制，高效除塵和煙氣脫硫脫硝等大氣污染控制技術，以及重金屬污染治理與土壤修復都取得長足 進步，需求市場不斷被開發擴展；上述法規、政策和措施的制定實施，全面提升了環保服務能力和水平，為環保產業的快速發展奠定的堅實的基礎條件。

六  環保產業發展當前需要解決的問題：

但是，當前適應和具體落實環境新政策的制度創新、機制創新、管理創新、模式創新還處于探索期，還沒有全面地系統地建立起來，環保潛在市場的釋放有限、市場 缺乏平等競爭規則、黨委政府環境質量責任制不落實、沒有具體的考核評價措施，環境執法不嚴導致的不平等、環境績效考核和責任追究制度不完備，導致劣幣驅逐 良幣、優汰劣勝的逆淘汰現象還存在，好的技術和服務得不到應用市場，阻礙了環保產業的快速發展。

從環保部門的定位來看，推進環保產業發展基本的發展戰略路徑就是要以當前存在的問題為導向，以環境質量改善為目標，以環境執法為重點，以釋放需求市場為引 導，通過環境管理戰略思想戰略重點和戰略目標的轉變，即由污染總量削減為目標轉變為環境質量的改善為目標、由考核總量削減轉變為考核質量改善、由重點監督 企業環境責任轉變為重點監督黨委政府環境責任、由政府財政直接投資環保項目轉變為政府財政對環保作出實際貢獻的項目的獎勵，以此來推進環保市場的轉變和釋放，帶動環保產業和污染治理的發展，實現環境質量的改善。

1  首先要解決就環保產業論環保產業，就污染治理論污染治理，沒有把環保產業和污染治理結合起來統籌考慮，形成兩張皮，相互脫節，也導致污染治理和環境 質量改善脫節的問題。我們就是要通過加強推進發展環保產業，來促進環境污染的治理，改善環境質量，也帶動國民經濟發展。

2  解決環境市場釋放和轉化不足的問題，我們不是直接去抓環保產業本身，而是采用一切措施釋放和規范環保服務市場，通過市場釋放，擴大環保市場需求空 間，帶動環境技術進步和產業發展、促進環境污染治理。這些釋放和轉化環保市場的手段和措施，包括環境質量管理目標轉變、環境質量改善和治理績效考核、落實 黨政負責人環境質量負責制、推進環境污染第三方治理和政府購買環境服務，以及環境監測社會化服務和PPP模式、嚴格環境執法，環境違法問責，處罰環境違法 行為、公開環境信息，建立多元和市場化環境投融資渠道和環境政策激勵機制

七、推進環保產業發展，促進污染治理的具體措施：

1.抓環境質量。環境管理目標由環境污染總量控制轉變為環境質量改善，由 注重削減污染物總量改變為注重環境容量，把環境污染治理成效和環境質量改善聯系起來，改變過去環境治理和環境質量兩張皮的狀況。這既體現了環保部門環境管 理戰略思想、戰略重點和戰略目標向改善環境質量的轉變，也能促進環保產業的發展和環境污染治理的實際效果。

2.抓黨政責任。加強對各行業部門和地方黨委政府對環境質量負責的督查， 使環保法中黨委政府對環境質量負責的法律規定落到實處。加強對各地黨委政府環境質量改善情況的考核，落實黨政負責人環境質量目標責任制，公布環境質量改善 的考核結果，對履責不力的行業部門和地方政府加強責任追究，以此帶動全面的環境執法水平的提高，從而推動環保產業的發展和環境污染治理水平。

3.抓嚴格執法。健全環境統一管理和部門以及地方分工負責的環保管理體 制，在分工管理方面，要堅持責權結合的原則，把具體貫徹落實國家環境保護政策法規制度規范標準，以及對社會和企業具體的環境管理與執法監督的職責，由相關 行業主管部門和地方政府去落實，企業環境違法都由這些行業管理部門和地方政府去問責和處罰。環保部門作為環境統一管理部門的職責，要從具體的環境事務性管 理中解脫出來，由抓微觀管理轉為抓宏觀管理，由重點監督檢查企業轉變為重點監督檢查地方黨委政府，重點抓好國家環境保護政策制度規范標準的制定，和對行業 部門和地方黨委政府履行環保法律責任、貫徹落實國家環境保護政策法規制度規范標準、和完成環保計劃規劃治理措施以及治理績效、以及環境質量改善情況的督查 和年度考核，將督查和考核結果報告全國人大和國務院，對保護環境履責不力的由全國人大或國務院問責。

4.抓市場釋放。推進環境服務市場的大幅度釋放，要對污染第三方治理、政府 購買環境服務、環境監測社會化服務、PPP制度的實施等制定可操作的指導意見，指導和引導地方全面貫徹實施這些政策和制度，推進這些政策和制度的全面落 實，從而促進巨大的潛在環保市場向現實環保市場的轉化，促進環保技術服務市場更大程度的釋放，推進環保產業和污染治理的快速發展。

5.抓績效考核。環境服務市場的發展治理績效和環境質量考核是關鍵，要推動建立社會化的第三方環境治理績效考核制度和機制，制定績效考核辦法程序規則，和績效考核的追責機制，通過績效考核監督環境治理服務合同的執行，公開績效考核的信息，接受社會監督，保障環境污染治理服務的有效性。

6.抓服務平臺。以大型的有實力的環保公司、研究機構為依托，建設環境污 染治理工程技術中心，建立不同專業領域的環保技術研究開發、設備成套、示范工程、技術轉化、污染治理的產業化服務，為環保產業發展和污染治理提供技術保障 的綜合性技術平臺；同時以中國環保產業協會、中國環境科學協會、中國環科院、環境規劃院、環境經濟對外合作中心等單位為依托，建立國內外環境技術、市場、 政策、法規、標準等信息平臺，以及提供技術交流、技術推廣、技術驗證、咨詢服務、人員培訓、信息收集、數據調查、信息共享的技術服務平臺，為環保產業發展 和污染治理提供完備的市場服務，為環保產業走出國門服務。

7.抓融資平臺。改變傳統的國家財政對環保投資按項目實現立項撥款的方 式，應該建立國家環保產業發展基金，國家按年度撥款，同時接受國內外社會捐助，建立專門的基金管理委員會對基金進行管理，建立基金使用制度和基金審計制 度，每年公布基金年度使用情況，產生的環境績效和基金財務審計結果，想社會公開，接受社會監督。基金主要用于環境保護技術開發、轉化、示范工程應用、國家 重大環境污染治理項目實施的周轉資金、貸款貼息，或者這些活動取得實際環境績效后的獎勵，或者用于對地方政府環境質量改善考核成績突出的獎勵。用經濟手段 激勵環保產業的發展和環境污染治理取得實際成效。

8.抓產業規劃。改變環保部門過去只重視污染治理不重視環保產業發展，把 環保產業和污染治理分離成兩張皮的狀況。實際上，環境污染治理是環保服務業的重要內容，是環保產業的重要組成部分。環保部門要圍繞環境保護的供方市場和需 方市場，制定加快發展環保產業促進環境污染治理的階段性規劃，和與之配套的年度實施計劃，環保產業發展規劃要緊密和國家的一帶一路發展戰略、大型基礎建設 工程、區域流域環境治理工程相結合，使環保產業發展和環境污染治理相互融合相互促進同步發展。

八、需要配套的國家政策措施：

1.國家加大對環保的投入，改變傳統的事前直接投入項目建設的方式，改為產生了實際效果后的事后鋪貼或者獎勵。每年國家安排一定的財政資金，建立國家環保 產業發展基金，用于環境保護先進技術的開發轉化、示范工程、產業化應用產生實際績效后的獎勵資金，以及國家重大環境治理項目的周轉資金、貸款貼息、污染物 排放達到國際先進水平或者優于國家排放標準的獎勵、地方政府改善環境質量成就突出的獎勵等。地方政府對環境保護的通入也可以照此辦理

2.為民間資本進入環保市場提供渠道和保障，平等對待民間投資者，消除投資障礙，降低投資風險，保障合理的投資利潤，加強環境服務質量考核，嚴懲違反環境服務合同行為，保障相關方的合法利益。

3.按排污水平實行差別性稅收政策，以國家環境污染物標準（排放許可總量），設定基本的稅收基數，達到國家排放標準的（或排放許可總量的），按基本的基數 收稅；對超過國家排放標準的（或者排放許可總量的），按照超標排放的倍數（或超出排放許可總量的排放量）收稅；對優于國家排放標準（低于排放許可總量） 的，按照低于的排放倍數（或者減少排放許可的數量），減稅或者免稅。建立環境服務所得稅減免政策、環保設備和服務出口退稅政策。

4.環境服務提供的環境質量產品實行按質論價或者優質優價政策，把環境服務質量績效的好壞與環境服務企業的經濟收益掛鉤，加快實行排污許可證制度、排污權交易政策。

編輯：李曉佳