環(huán)境績效合同服務落地需要突破的核心要素

在9月底E20研究院啟動的“環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍色之旅—第二季.黑臭水體行動計劃”走進廣西省南寧市那考河流域治理PPP項目的調(diào)研活動中，E20研究團隊欣喜的看到了環(huán)境績效合同服務模式在產(chǎn)業(yè)的落地。而這一典型項目在推進過程中取得的經(jīng)驗，也為E20研究院開展環(huán)境績效合同服務模式核心要素的研究提供了良好的案例分析素材。本文是在調(diào)研的基礎上，根據(jù)E20研究院行業(yè)研究員對上海濟邦咨詢公司董事長、PPP領域知名專家、《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組核心成員張燎的專訪，整理總結(jié)而成，供業(yè)界參考。

2011年4月，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境系統(tǒng)促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（環(huán)發(fā)[2011]36號），明確提出鼓勵“積極探索合同環(huán)境服務等新型環(huán)境服務模式”，這是合同環(huán)境服務首次出現(xiàn)在環(huán)保部的政策文件中；2012年11月，環(huán)保部印發(fā)《環(huán)保服務業(yè)試點工作方案》，提出“探索促進環(huán)保服務業(yè)發(fā)展的方式和路徑取得較大進展、形成若干新型環(huán)保服務模式“等目標，啟動了合同環(huán)境服務在產(chǎn)業(yè)落地的推動工作。經(jīng)過兩年的時間，于2014年上半年，環(huán)保部公布了首批環(huán)保服務業(yè)試點案例；2014年12月，國務院辦公廳下發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確提出“采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理……”，作為合同環(huán)境服務的升級，環(huán)境績效合同服務首次進入國家政府文件得以明確。在政府堅持推動環(huán)境績效合同服務（合同環(huán)境服務的升級）在產(chǎn)業(yè)落地的過程中，出現(xiàn)了一些雛形，以永清環(huán)保在多地的項目探索為主，也出現(xiàn)在了一些按效果付費的河道治理項目，以 “寧波模式”為代表。但根據(jù)E20研究團隊研究觀察，絕大多數(shù)的環(huán)境績效合同服務項目只是帶了一頂“帽子”而已。環(huán)境績效合同服務的落地，需要環(huán)境治理的甲乙雙方，以及第三方服務機構(gòu)的共同努力，更需要解決以下核心的問題。

轉(zhuǎn)變思路 樹立真正面向效果的PPP觀念

對于地方政府而言，在環(huán)境治理項目的落地中，首先要樹立真正的PPP觀念，目前80-90%的地方政府并沒有真正理解PPP精髓，建議地方政府要敢于把一個環(huán)境治理項目從設計、投資、建設、運營，整體打包給專業(yè)的環(huán)境治理企業(yè)，要把一個環(huán)境治理項目看成一個生命體。其次，要把面向效果的績效考核作為環(huán)境治理項目的核心要素，即以環(huán)境治理效果為導向，推動PPP項目的落地。

逐步識別出適應當?shù)仨椖康目冃Э己酥笜?/strong>

目前，在財政部所推動的環(huán)境治理PPP項目中，絕大多數(shù)項目的闡述說明描述的多是工程，極少數(shù)項目能涉及到環(huán)境效果，所謂闡述說明即為績效考核指標。以南寧市那考河項目為例，其合同中規(guī)定的“水質(zhì)、水量、防洪”三大績效考核指標只是小指標，所導向的結(jié)果是“水清、岸綠、人美”，包括把當?shù)氐拿袼孜幕{入。而對于中國那么多的城市而言，由于各種條件的不同，其考核的指標會有很大的差異。那考河項目通過多方博弈，最終形成了其目前的考核指標，而在別的項目中，這一指標體系可能就不會適應。對于環(huán)保領域利用PPP模式，重點是識別環(huán)境績效指標。建議政府可以通過示范總結(jié)出通用指標，供地方政府或政府顧問去選擇利用，并加以優(yōu)化，有利于環(huán)境績效合同服務項目的順利實施。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法 專業(yè)的事交給專業(yè)的人去解決

目前，我國地方政府在推動PPP項目落地過程中，往往為節(jié)省開支，自搭團隊或聘請非專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)啟動工作，上述不正確的工作流程及方法均會為PPP項目的落地帶來較多的不順及風險。為推動環(huán)境績效合同服務模式的順暢落地，盡可能的減少項目執(zhí)行過程中存在的風險，建議地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法，在項目交易階段，聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)及設計機構(gòu)，協(xié)助政府進行優(yōu)秀的社會投資人（環(huán)境治理企業(yè)）的選擇。在選擇社會投資人時，應該以其所能達到的治理效果為導向，而非看其是否為國企或私有企業(yè)，甚至可以是聯(lián)合體。

建立雙重保障機制

一是保障付費能力，即政府要有保障自己付費能力的證明，讓企業(yè)放心，要具有法律證明其付費能力的法定文件，比如出具有同級人大批準、加蓋政府公章的治理費用列入跨年度預算證明，二是加強監(jiān)管，保障效果，即政府自身監(jiān)管能力的建設，建議在項目建設及運營期間，聘請專業(yè)的第三方服務機構(gòu)，增強政府監(jiān)督管理的專業(yè)能力。

在國家政策的積極推動下，在產(chǎn)業(yè)界的共同努力下，中國的環(huán)境治理的甲、乙方正在逐漸走向成熟。通過越來越多的典型項目的探索，阻礙環(huán)境績效合同服務發(fā)展的因素也終將解決。而環(huán)境績效合同服務模式的落地，將推動中國的環(huán)境治理真正能夠面向環(huán)境效果，“天藍水清”將僅有一步之遙。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領研究團隊，在產(chǎn)業(yè)政策的研究上推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級與轉(zhuǎn)型，自2011年以后，堅持推動環(huán)境績效合同服務（合同環(huán)境服務的升級）在產(chǎn)業(yè)的落地，在這一過程中，先后承擔了環(huán)保部公益課題《環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究》、國家水專項課題《合同環(huán)境服務及其案例研究》等研究。

作者：E20環(huán)境平臺/E20研究院 合伙人/院長助理