薛濤： PPP的三大視角與環(huán)保領(lǐng)域PPP泛化

12月16日，在“中國(guó)環(huán)境管理前沿政策與市場(chǎng)實(shí)踐交流研討會(huì)”上，近50位環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜摇⒐賳T、企業(yè)代表圍繞我國(guó)近期頻繁出現(xiàn)的大范圍霧霾、PPP在環(huán)境治理的發(fā)展、環(huán)保制度改革、綠色金融與綠色債券等問(wèn)題展開(kāi)談?wù)摗?/p>

此次“研討會(huì)”以“面向‘十三五’的環(huán)境管理”為主題，由中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境管理分會(huì)、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心、天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院在環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心共同舉辦。E20環(huán)境平臺(tái)作為支持單位也參加大會(huì)。環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任、河北省環(huán)保廳黨組書(shū)記副廳長(zhǎng)原丹慶，成都市環(huán)保巡視員、國(guó)家清潔評(píng)估師陶宏志，E20環(huán)境高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤，津市環(huán)保局機(jī)動(dòng)車(chē)排污檢控中心主任李東，以及首創(chuàng)環(huán)境、新宏源科技等企業(yè)在會(huì)上發(fā)言。除此以外，E20環(huán)境平臺(tái)會(huì)員單位，博天環(huán)境、北控水務(wù)、浦華環(huán)保、藍(lán)德環(huán)保也參加會(huì)議。

E20環(huán)境高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在談到環(huán)保領(lǐng)域PPP的發(fā)展與地方實(shí)踐時(shí)，認(rèn)為中國(guó)發(fā)展PPP時(shí)應(yīng)該特別注重三大視角，環(huán)保領(lǐng)域PPP已經(jīng)有泛化趨勢(shì)。

首先，薛濤認(rèn)為，發(fā)改委與財(cái)政部競(jìng)相推動(dòng)的PPP改革，影響了環(huán)境產(chǎn)業(yè)在環(huán)境治理的參與模式。

在中國(guó)要發(fā)展PPP，必須從以下三個(gè)關(guān)系的視角分析。

第一，中央和地方之間關(guān)系。環(huán)保部監(jiān)管地方政府、地方政府擔(dān)心環(huán)境影響自己的排名。這些都和我們中國(guó)特色的中央集權(quán)制有高度關(guān)系，這不只影響環(huán)保，更影響PPP的發(fā)展。財(cái)政部2003年發(fā)起PPP，其核心目的之一就是控制地方債務(wù)，這一條的加入使得PPP在中國(guó)具有了中國(guó)特色，在外國(guó)是沒(méi)有的，外國(guó)也不需要控制地方外債。我們要通過(guò)納稅、土地或財(cái)政完成債務(wù)控制。這一任務(wù)以前是公建公營(yíng)，現(xiàn)在，政府將這些外包給北控、興蓉等公司承擔(dān)，有些邏輯發(fā)生變化，所以，研究PPP，必須研究中央和地方的關(guān)系，地方的財(cái)政預(yù)算。

第二，中央部委之間的關(guān)系。在中國(guó)，“九龍治水”就是一個(gè)反映。在河道治理方面，之前，薛濤在《治理黑臭水體中與PPP相結(jié)合的七個(gè)觀察》一文中提到。在參與黑臭水體治理的答標(biāo)中，不同流派展示出其不同的技術(shù)偏重和認(rèn)知。

水利口的公司、專(zhuān)家、政府部門(mén)主要研究水動(dòng)力學(xué)，即“水利治水用水沖”；園林公司如（東方園林、鐵漢生態(tài)等）關(guān)注的重點(diǎn)在濕地，希望建設(shè)成為山清水秀的環(huán)境，即“園林公司偏濕地”；環(huán)保公司則專(zhuān)注于技術(shù)，比如，種水葫蘆、建膜反應(yīng)器。還有的在海口項(xiàng)目中，將需要治理的河道分成十段，每一段加上一個(gè)小型的循環(huán)的地下污水處理站，正所謂“環(huán)保公司愛(ài)神器”；排水公司如興蓉環(huán)境，“排水公司玩地下”，這部分公司屬于住建部范圍，更多的是關(guān)注地下的雨污、河道等。另外，環(huán)科院也在做研究探索，他們研究原水更擅長(zhǎng)。不同的部委關(guān)系會(huì)影響不同技術(shù)流派的關(guān)系，在黑臭水體治理過(guò)程中，這些關(guān)系發(fā)揮了很大的作用。 

在此次PPP改革中，“水十條”規(guī)定的2017年大限即將到來(lái)，地方政府在改革中每年投入幾千億元，PPP規(guī)定的數(shù)額總共為2萬(wàn)億，幾年就全部包出去，然而，這些地方政府還需要還錢(qián)，黑臭水體并沒(méi)有完全消滅，到頭來(lái)還需要環(huán)保部來(lái)整治。在改革的背景中，方案比較亂，環(huán)保產(chǎn)業(yè)分布在環(huán)保部、住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等多個(gè)系統(tǒng)中，之前一段時(shí)間，財(cái)政部拿了發(fā)改委的立項(xiàng)權(quán)。發(fā)改委現(xiàn)在又收回并且通過(guò)新的導(dǎo)則。

所以，部委之間的格局會(huì)影響PPP，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，在中國(guó)做PPP,必須考慮所有制關(guān)系，習(xí)近平主席說(shuō)過(guò)，要理直氣壯大國(guó)有企業(yè)，目前，金融系統(tǒng)中國(guó)有企業(yè)占了非常大的一塊兒，通過(guò)PPP吸引民間之本，必須要尊重公建公營(yíng)的已經(jīng)存在的大量專(zhuān)營(yíng)國(guó)有公司存在的事實(shí)，并且要考慮他們業(yè)務(wù)能力的某些短板和價(jià)值取向的偏好。這些企業(yè)，在一二線(xiàn)城市，有的已經(jīng)高于社會(huì)資本。 

環(huán)保領(lǐng)域PPP已經(jīng)出現(xiàn)泛化現(xiàn)象

在這個(gè)環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格圖中，最上面代表的是工業(yè)類(lèi)，中間代表的是市政基礎(chǔ)設(shè)施，最下面是環(huán)境類(lèi)。薛濤認(rèn)為，目前環(huán)境領(lǐng)域的PPP已經(jīng)出現(xiàn)泛化現(xiàn)象，大氣治理和土壤修復(fù)是不適應(yīng)PPP的。原因有二，1，大氣治理屬于工業(yè)點(diǎn)源治理，是一種企業(yè)的商業(yè)行為，而PPP是需要政府來(lái)買(mǎi)單。2，這些領(lǐng)域有些是不適應(yīng)政府長(zhǎng)期做維護(hù)，做融資的，比如土壤修復(fù)市場(chǎng)。

黑臭水體和河道治理是目前新興的市場(chǎng)，有一定難度。

PPP到目前為止已經(jīng)走了3個(gè)階段，第一個(gè)是上世紀(jì)80年代到90年代末期，當(dāng)時(shí)，國(guó)家共新建了六個(gè)項(xiàng)目，第二階段是從2003、2004年年開(kāi)始，圍繞市政基礎(chǔ)設(shè)施培養(yǎng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大批上市公司，主要從事環(huán)境治理、自來(lái)水公司的股權(quán)改造。第三個(gè)階段，就是現(xiàn)在由財(cái)政部發(fā)起、發(fā)改委追上的被譽(yù)為PPP 2.0時(shí)代，這期間，出現(xiàn)了PPP的泛化。

目前，PPP可以分為3類(lèi)，第一類(lèi)是政府監(jiān)管的特許領(lǐng)域，如燃?xì)狻⒐艿赖龋缒晖⒀艆⑴c的就是這一類(lèi)，第二類(lèi)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的由政府付費(fèi)的，如，污水治理，垃圾焚燒等，第三類(lèi)是政府買(mǎi)服務(wù)的環(huán)境維護(hù)修理行為，如；河道治理、海綿城市等，還有一類(lèi)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)但并不是PPP,如河道維護(hù)。垃圾清運(yùn)等，這類(lèi)項(xiàng)目財(cái)政部正在地方嚴(yán)查。

編輯：張偉