【征文】法律視角下的PPP項目資產證券化

前言

自2016年12月21日國家發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》以來，PPP項目資產證券化的實踐迅速落地，給資本市場和基礎設施投資市場均帶來了更多活力和創新，本文從法律角度闡述了PPP項目資產證券化的可行性、風險及應對，并對PPP項目資產證券化的實踐和發展提出若干建議。PPP項目資產證券化可以在PPP項目與資本市場之間架起一座橋梁，對于盤活存量資產，拓寬二次融資渠道均有助益，并有望凸顯績效考核、全生命周期管理等PPP項目應有之意。

一、PPP項目資產證券化相關法律法規

以下對PPP項目資產證券化已經出臺的法律法規進行簡要梳理：

（一）中共中央、國務院

1、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》

2014年11月26日，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號，下稱“國發60號文”），提出“支持重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用于收益穩定、回收期長的基礎設施和基礎產業項目。”

2、《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》

2016年7月5日，中共中央、國務院發布《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》（下稱“中發18號文”），提出要“大力發展直接融資。依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經濟活動支撐的資產證券化，盤活存量資產，優化金融資源配置，更好地服務投資興業。”

（二）國家發改委、證監會

1、《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》

2016年12月21日，國家發改委和證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號，下稱“2698號文”）。其發文依據為中發18號文和國發60號文，發文目的在于創新PPP項目融資方式，適用范圍則為傳統基礎設施領域。根據2698號文，資產證券化制度對接的主要是PPP項目存量資產，這為盤活存量資產、打通PPP項目融資渠道提供了很好的政策導向。2698號文也對可進行資產證券化的PPP項目的范圍和條件進行了規定。明確了三大保障機制（風險監測、違約處置和市場化增信）的建設。

對于完善PPP項目的融資方式、激發市場主體的積極性，2698號文無異于一劑強心針。但從實務角度來看，PPP項目的資產證券化還有若干技術性問題（例如基礎資產的界定、風險隔離、增信和出表等）需要解決，相關配套政策法規也有待跟進。

2、《證監會關于PPP資產證券化實施建議的答復》（對十二屆全國人大第四次會議第6127號建議的答復（摘要））

證監會提出將與國家發改委加強合作，優先鼓勵符合國家發展戰略的PPP項目開展資產證券化。上海證券交易所、深圳證券交易所、中國證券投資基金業協會將建立專門的業務受理、審核及備案綠色通道，專人專崗負責，提高國家發改委優選的PPP項目相關資產證券化產品的審核、掛牌和備案的工作效率。

（三）基金業協會和交易所

（1）《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》（下稱“《負面清單》”）

在中國證券投資基金業協會發布的《資產支持專項計劃備案管理辦法》及配套規則中包括了《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，指引中明確以地方政府直接或間接為債務人的基礎資產不符合基礎資產的要求，但采取政府與社會資本合作模式項目中地方政府應支付或承擔的財政補貼除外，為PPP項目資產證券化預留了操作空間。

（2）《中國證券投資基金業協會關于PPP項目資產證券化產品實施專人專崗備案的通知》

2017年2月17日，中國證券投資基金業協會發布《中國證券投資基金業協會關于PPP項目資產證券化產品實施專人專崗備案的通知》，通知要求專項計劃管理人按照《資產支持專項計劃備案管理辦法》的要求，通過基金業協會備案管理系統以電子化方式報備PPP項目資產證券化產品。針對符合2698號文要求的PPP項目資產證券化產品，協會指定專人負責，即報即審、提高效率，加快備案速度，優先出具備案確認函。

（3）《上海證券交易所關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務的通知》

2017年2月17日，上海證券交易所發布《上海證券交易所關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務的通知》，該通知提及上海證券交易所將成立PPP項目資產證券化工作小組，明確專人負責落實，對于符合條件的優質PPP項目資產證券化產品建立綠色通道，提升受理、評審和掛牌轉讓工作效率。項目申報階段實行即報即審，受理后5個工作日內出具反饋意見，管理人提交反饋回復確認后3個工作日內召開工作小組會議，明確是否符合掛牌要求。項目掛牌階段專人專崗負責，提升掛牌手續辦理效率。

（4）《深圳證券交易所關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務的通知》

2017年2月17日，深圳證券交易所發布《深圳證券交易所關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務的通知》，該通知提及深圳證券交易所將成立PPP項目資產證券化工作小組，明確專人落實相應職責，對于符合條件的優質PPP項目資產證券化產品，提升受理、評審和掛牌轉讓工作效率，實行“即報即審、專人專崗負責”。對于申報項目，受理后5個交易日內出具反饋意見，管理人提交反饋回復確認后3個交易日內召開掛牌工作小組會議。

（四）資產證券化的相關法律規定

與資產證券化相關的其他法律規定見本文附件。

二、PPP項目資產證券化的優勢

編輯：徐冰冰