滿漢全席與地方小吃——新版PPP條例簡(jiǎn)評(píng)

4、PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任

此輪PPP以來(lái)，一個(gè)重要的制度創(chuàng)新就是從中央到地方都紛紛組建的PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)，即PPP中心。雖然不是所有的推行PPP的國(guó)家都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但是在我國(guó)PPP中心確實(shí)需要好好發(fā)揮作用，有些已經(jīng)形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加以扶植，培育。條例中應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP中心在PPP工作中的地位、組織、責(zé)任、功能、管理應(yīng)當(dāng)在法律上確立和保障，否則各地PPP中心的工作缺乏方向和標(biāo)準(zhǔn)。

5、社會(huì)資本定義與范圍

“社會(huì)資本”已經(jīng)取代“私營(yíng)部門(mén)”成為中國(guó)特色PPP的典型稱(chēng)謂，但還是需要在此次立法中更加詳細(xì)地規(guī)定什么叫社會(huì)資本及其組織構(gòu)成，是單一的資金方、還是與設(shè)計(jì)方、建設(shè)商還是運(yùn)營(yíng)商的聯(lián)合體，社會(huì)資本與項(xiàng)目公司什么關(guān)系。在實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本與項(xiàng)目公司又有什么連帶關(guān)系？另外，更加重要的是，是否需要在條例中消除113號(hào)文和60號(hào)文在社會(huì)資本范圍中的差異，即本地國(guó)有企業(yè)能否作為社會(huì)資本參與本級(jí)政府提出的PPP項(xiàng)目？原有融資平臺(tái)如何參與，是否需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑旌娃D(zhuǎn)型？這些影響到我國(guó)投融資體制改革能否順利推進(jìn)的深層次的問(wèn)題，此時(shí)不提，更待何時(shí)？

6、PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系

同樣都是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本作出規(guī)范，25號(hào)令提出的特許經(jīng)營(yíng)在先。況且，PPP與特許經(jīng)營(yíng)在主體內(nèi)容上很相似？那么問(wèn)題就來(lái)了，條例上是否要廓清PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，對(duì)地方實(shí)際操作而言，這類(lèi)項(xiàng)目到底是叫PPP還是特許經(jīng)營(yíng)？政企雙方簽的是PPP協(xié)議還是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。他日條例正式出來(lái)，25號(hào)令還要不要執(zhí)行？還是回到先前的問(wèn)題，PPP到底是什么，是廣義的還是狹義的？這些問(wèn)題不解決，只會(huì)徒增人們思維概念中的混亂。

7、PPP相關(guān)的金融問(wèn)題

無(wú)論出于什么冠冕堂皇的理由，PPP項(xiàng)目以融資為主要目的，并且成為基礎(chǔ)設(shè)施融資主要的通道已經(jīng)成為市場(chǎng)共識(shí)。講到資金和融資，就離不開(kāi)金融和資本市場(chǎng)。我國(guó)發(fā)展PPP事業(yè)，太需要金融改革與創(chuàng)新、太需要國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)的支持了。如果我國(guó)金融市場(chǎng)還是延續(xù)老模式、老思維，那么就相當(dāng)于桑塔納的引擎配以法拉利的車(chē)架，PPP是跑不遠(yuǎn)，也跑不好的。明知PPP是金融問(wèn)題，但是條例通篇只有“金融”二字，具體內(nèi)容絲毫未提，謙虛地淹沒(méi)在其他的措施中，更多的還是出于規(guī)范目的。條例中，應(yīng)當(dāng)有重要篇幅陳述金融和資本市場(chǎng)促進(jìn)PPP的主要思路，包括適宜什么樣的金融工具、資本市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)做怎么樣的適應(yīng)和創(chuàng)新，等等。這兩年為了PPP項(xiàng)目部門(mén)不是做了一點(diǎn)創(chuàng)新了嗎，為什么不寫(xiě)進(jìn)去呢？總之，相信如果此次的是PPP規(guī)范條例，未來(lái)也不會(huì)專(zhuān)門(mén)出臺(tái)一個(gè)PPP的促進(jìn)條例。

8、PPP相關(guān)的土地問(wèn)題

土地是PPP的問(wèn)題的痛點(diǎn)。同樣是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，PPP項(xiàng)目的土地在不少地方說(shuō)不定就要出讓?zhuān)蚴荘PP是一個(gè)盈利項(xiàng)目。但是，在這里，羊毛確實(shí)是出在羊身上，不是在豬身上。社會(huì)資本會(huì)從中獲得更多，地方財(cái)政未來(lái)的壓力更大。PPP項(xiàng)目土地如何獲得，該不該是出讓?zhuān)咳绻坏靡岩鲑Y動(dòng)拆遷，動(dòng)拆遷在項(xiàng)目中如何計(jì)價(jià)和獲利，這么些重要問(wèn)題，直接影響項(xiàng)目的成敗，是不是應(yīng)當(dāng)在條例中講一講？

9、PPP項(xiàng)目的外資準(zhǔn)入問(wèn)題

中國(guó)國(guó)內(nèi)的PPP可以引入外資和外資帶來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，這在之前的中央相關(guān)文件中已經(jīng)明確。外資如何進(jìn)入，是否也要按照中國(guó)本地的政策、制度執(zhí)行，如何接受中國(guó)本地政府的監(jiān)管，這當(dāng)然也需要在PPP的根本大法中得以明確，因?yàn)槔贤馐钦J(rèn)法不認(rèn)人的。

10、PPP咨詢(xún)公司和專(zhuān)家?guī)?/strong>

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大規(guī)模地引入咨詢(xún)中介公司和專(zhuān)家，是此輪PPP以來(lái)最為顯著的成果之一。但是這些咨詢(xún)公司、專(zhuān)家的水平確實(shí)是參差不齊的，直接會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量。如何在PPP最重要的法律上對(duì)咨詢(xún)公司和專(zhuān)家落實(shí)“放、管、服”，加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)管，切實(shí)提高中國(guó)PPP的中介和專(zhuān)家的服務(wù)水平，應(yīng)該做出必要的規(guī)定。

另外，還要其他至關(guān)重要的方面確實(shí)也需要在條例中加以明確和完善，構(gòu)成我國(guó)PPP立法最為基本的“四梁八柱”。包括PPP項(xiàng)目總流程的完善，如現(xiàn)在的519流程是否應(yīng)當(dāng)加以調(diào)整和充實(shí)，項(xiàng)目的前期階段是否應(yīng)該更加慎重；PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)如何界定，盡管是社會(huì)資本投資，但是提供的是公共服務(wù)，產(chǎn)權(quán)是否應(yīng)該屬于政府的？項(xiàng)目的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與項(xiàng)目公司的股權(quán)是什么關(guān)系；條例是否應(yīng)該和如何促進(jìn)政府和企業(yè)能力建設(shè)，促進(jìn)傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型；條例與其他同級(jí)別的法律關(guān)系，如果有矛盾，如何執(zhí)行；PPP項(xiàng)目盈利方式、費(fèi)制確定與收付費(fèi)，除了原有三種方式以外，是否還允許有其他方式。費(fèi)制確定的基本原則是什么，如何避免固定回報(bào)和低價(jià)中標(biāo)，社會(huì)資本如何獲權(quán)向用戶收費(fèi)，政府支付預(yù)算審批如何與及時(shí)支付吻合；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、績(jī)效監(jiān)管，如何監(jiān)管，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)監(jiān)管費(fèi)用，績(jī)效指標(biāo)如何與收益掛鉤。這些問(wèn)題都是非常基本的，即使是原則的東西，也不能輕描淡寫(xiě)地帶過(guò)。

二、“地方小吃”味道欠正

即使在操作方面，條例的規(guī)定也是含糊的，立場(chǎng)也不明確，包括但不限于如下幾個(gè)方面。

1、項(xiàng)目自提

項(xiàng)目自提是PPP成熟的國(guó)家目前比較流行的方式，在條例中也講到了，但是只有一句話。項(xiàng)目如何自提，政府如何審批，其他社會(huì)資本如何參與，如何保障自提方的合理合法利益。僅僅一句話，社會(huì)資本就會(huì)積極地自己把項(xiàng)目按照PPP模式提出來(lái)？

2、  項(xiàng)目合同

此次條例的PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定的條款比25號(hào)令及上海55號(hào)令（《上海城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》）有較大程度的縮減，25號(hào)令中規(guī)定的是20條，上海的是21條，而條例只有14條，其中少了政府監(jiān)管和費(fèi)制如何確定與調(diào)整等關(guān)鍵性條款，這樣一來(lái)，社會(huì)資本如何敢進(jìn)入PPP項(xiàng)目？

3、 稅收