政府購買生態服務：歐盟國家的經驗與啟示

從補助資金來源看，已經形成以“歐盟—國家—地方”為主的三級資金籌集體系。其中，歐盟每年從各成員國GNP中提取1.27%作為歐盟共同基金資金來源，并對實施歐盟生態環境政策的措施給予補貼[5];各成員國普遍形成中央財政(60%～70%)和地方財政(30%～40%)按比例分擔的財政支出結構，對于國有林投入和管護部分采用財政補貼，對于私有林管護和限制經營部分采用生態稅、環境稅、生態基金、受益者付費以及社會捐贈等，由政府通過縱向轉移支付向私人土地所有者提供補償;或是實施流域上下游之間、州際之間的橫向轉移支付，如德國—捷克易北河流域生態補償實踐。

實施市場化的購買價格

依托清晰的產權制度和發達的市場機制，歐盟國家以科斯定理和庇古稅為指導，基本形成包括公共補償(生態購買)、限額交易、私人直接交易、慈善補償、生態認證等較為完善的環境服務付費(PES)體系。特別是在法律法規推動且存在私人買家的限額交易(如碳排放權交易市場)發育程度不高，以及大多數自愿性私人直接補償規模較小、交易成本較高的情況下，由政府代表人民購買生態功能區提供的生態產品，是調適生態環境保護和農戶利益矛盾的主要現實手段。

在歐盟國家，購買價格因不同類型、不同區位和不同等級標準的生態服務而異，但在其形成過程中均非常注重發揮市場競爭機制的價格發現功能，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式向農戶招標，使政府和社會公眾對生態服務的公共需求通過市場競爭機制顯示出來。這種競爭機制蘊含著生態服務供求雙方自愿性、公平性和科學性的市場交易原則，生態購買價格是由政府和私人土地所有者基于市場供求狀況反復磋商談判所確定的，即“公開招標+價格協商+協議簽訂”。例如，根據德國《生態農業法》(2003年)規定，德國農業部授權地方農業行業協會每3年對申請者(農戶或農業企業)的農業土壤背景值以及總氮(TN)、總磷(TP)等指標進行檢測，由州農業部門對符合生態農業標準的申請者按其過去收入和生態經營維持成本為基線進行補貼。再如，根據《芬蘭南部森林生物多樣性計劃(2008—2016)》(MESTO Ⅱ)，芬蘭政府首先向國有和私有林主表達森林生態服務購買需求，對自愿參與并顯示偏好價格的林主，由農林部邀請專家根據18項生態指標，分級評估森林的生物多樣性價值，以此確定差別化的購買價格。若雙方達成協議，則簽訂10～20年的長期合同，并按照每年50～280歐元/公頃的標準補償;反之，則反復磋商至雙方均可接受的價格水平[6]。

建立規范化的購買程序

經過多年的生態購買實踐，歐盟國家按照“政府采購、市場競爭、合同管理、獎懲并舉”原則，日益形成頗具規范化的生態購買程序。

依法制定生態購買計劃。包括歐盟層級的環境敏感區計劃、農業環境計劃、森林行動計劃等，以及德國生態農業計劃、法國農田休耕計劃、芬蘭南部森林生物多樣性計劃等成員國中央政府和地方政府層級的生態購買計劃。其最大的特點在于，根據不同區域和不同類型生態服務的市場供求狀況，以體系化生態購買法律制度為依據，詳細規定了購買的內容、方式、數量、質量、價格、期限、權責利以及環評等內容。

通過競標機制擇定承接主體。歐盟國家通過競標機制擇定符合資質的社會組織、企業或個人作為生態服務承接主體。首先，政府向社會發布生態購買計劃來表達生態購買需求，社會組織、企業或個人根據經營狀況自愿選擇是否參與并反饋參與計劃的土地面積和意愿價格。其次，政府邀請專家對生態服務價值進行評估和打分。最后，遞交競標結果，供求雙方反復磋商談判直至確定購買價格。

強化合同管理。“社會應當通過認真提前規劃和阻止潛在的有害行為來尋求避免對環境的破壞”的風險防范原則，是體系化生態購買法律制度的內在要求。歐盟國家在與社會組織、企業或個人達成自愿協議后，建立由政府、私人土地所有者、非政府組織(NGO)、社會公眾以及其他利益相關者組成的保護合作網絡，執行過程監督、管理、協調等服務功能，如德國國家公園評估組由聯邦和州國家公園管理部門、有關公園、NGO、協會等組成并定期對公園進行評估;歐盟監測委員會還對每個歐盟層級的生態購買計劃設定財政和非財政的監測指標，并根據成員國每年提交的生態建設評估報告進行動態監測和管理。

實施獎懲并舉制度。歐盟國家生態購買計劃多為10～30年的長期合同，為保證預期目標的順利實現，歐盟及其成員國根據全生命周期績效評價結果，采取按效付費和按級定罰相結合的獎懲并舉制度進行考核。從按效付費來看，主要根據合同約定的生態標準等級進行結果考核，并支付相應的補償。從按級定罰來看，以過程考核和結果考核為依據，綜合違約程度和生態環境影響

程度對違約者實施懲罰，包括追還已付補貼及利息、預扣應付補貼所得稅、終止補貼、補貼的10%作為額外的懲罰以及2年內禁止參與其他生態購買計劃等[7]。

結語

黨的十九大報告著眼于“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，提出要“建立市場化、多元化生態補償機制”，實質就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。作為生態補償機制改革的重要組成部分，推行政府向社會力量購買生態服務，是解決生態服務質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題的有效途徑。歐盟國家是20世紀80年代公共服務民營化改革的前沿陣地，其在生態服務市場化供給演進中積累的厚實經驗，無疑可為我國生態購買實踐提供有益借鑒。需要特別指出的是，生態購買目前還只是準市場行為，未來還要重點研究生態購買后收益機制的設計與實施，以此實現生態服務購買由“輸血式”向“造血式”轉換。

編輯：趙凡