薛濤：后PPP時(shí)代，地方水務(wù)企業(yè)如何改革迎接新機(jī)遇

在6月21-22日召開(kāi)的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤就“后PPP時(shí)代，地方水務(wù)企業(yè)如何改革迎接新機(jī)遇”分享了個(gè)人的分析和思考。薛濤的報(bào)告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺(tái)后，政府投資行為將有何趨勢(shì);第二部分詳細(xì)剖析了細(xì)分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系，以及各細(xì)分領(lǐng)域產(chǎn)生的投資機(jī)會(huì);第三部分分析了地方水務(wù)企業(yè)在新趨勢(shì)下，如何迎接新機(jī)遇。

薛濤

01. 廿年磨一劍，出鞘風(fēng)雷動(dòng)

——《政府投資條例》的背后

《政府投資條例》于2019年5月5日發(fā)布，7月1日實(shí)施，目的是規(guī)范政府投資行為，進(jìn)一步深化政府投融資體制改革，同時(shí)更好地防范政府隱性債務(wù)?！稐l例》對(duì)于供水、原水、固廢等公共服務(wù)領(lǐng)域的影響非常巨大。這是因?yàn)椤稐l例》的投資定位是“公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業(yè)領(lǐng)域，而對(duì)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府一定會(huì)有更強(qiáng)的參與度。

根據(jù)《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。《條例》與PPP項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域有所重合、相互呼應(yīng)。PPP項(xiàng)目中也有政府資本金、補(bǔ)助、貼息等方式參與。

政府的錢怎么花

從2014年“《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)43號(hào))文件”啟動(dòng)至今，經(jīng)過(guò)五年時(shí)間，地方政府逐漸把地方賬本從原來(lái)“相對(duì)模糊”的狀況變?yōu)槿缃竦摹八谋举~”，即“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”、“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。

因此，大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長(zhǎng)啟動(dòng)的財(cái)政改革五年來(lái)，已經(jīng)逐漸形成了新的系統(tǒng)，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購(gòu)行為等相對(duì)應(yīng)，簡(jiǎn)而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對(duì)其中一些資金流向進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范。

政府的錢怎么花

比如一般公共預(yù)算可以用于公共領(lǐng)域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購(gòu)工程、設(shè)備、服務(wù)。另外注意到，在對(duì)平臺(tái)融資和PPP融資均予以規(guī)范收緊的情況下，近兩年一般債和專項(xiàng)債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來(lái)央地財(cái)權(quán)、事權(quán)再分配下，中央對(duì)地方的控制力進(jìn)一步增加。為什么會(huì)更多采用債券發(fā)展的模式，而不是原來(lái)的平臺(tái)模式?薛濤表示，通過(guò)發(fā)債的方式，中央對(duì)地方的融資行為有更多的管控和關(guān)注，而平臺(tái)模式還不夠。這將給專業(yè)平臺(tái)的方向帶來(lái)新的變化。

《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》

《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱“企業(yè)投資條例”)是近兩年出臺(tái)的重要文件，幾乎規(guī)范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個(gè)條例的邏輯關(guān)系來(lái)看，中間還差了一個(gè)條例，就是大家非常關(guān)注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計(jì)近期難以出臺(tái)。因此，目前在PPP領(lǐng)域或者社會(huì)資本參與的項(xiàng)目領(lǐng)域，最高階法規(guī)依然是發(fā)改委在2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領(lǐng)域”和“商業(yè)領(lǐng)域”中間有一塊黃色的領(lǐng)域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規(guī)范，也不能完全用《企業(yè)投資條例》規(guī)范，“目前來(lái)看這個(gè)缺口還沒(méi)有補(bǔ)上?！?/p>

薛濤認(rèn)為還有一點(diǎn)值得關(guān)注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業(yè)投資條例》交織，即政府和企業(yè)涉及到的公共服務(wù)投資。(注：論壇后所發(fā)布的1098號(hào)文進(jìn)一步對(duì)比進(jìn)行了規(guī)范，具體請(qǐng)參見(jiàn)薛濤評(píng)1098號(hào)文：PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的進(jìn)一步，無(wú)關(guān)緊縮或釋放)

條例范圍

平臺(tái)VS PPP

薛濤表示，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，平臺(tái)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模與政府通過(guò)PPP融資的規(guī)模，由于相關(guān)政策文件的出臺(tái)，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補(bǔ)格局。如果把事件拉長(zhǎng)，對(duì)此規(guī)律會(huì)有更深入的體會(huì)。

平臺(tái)VS PPP

薛濤強(qiáng)調(diào)，在2019年之后，平臺(tái)負(fù)責(zé)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施融資一定會(huì)大幅上揚(yáng)。所以PPP在經(jīng)歷這樣的變化之后，總體很可能會(huì)回到特許經(jīng)營(yíng)的范疇，而未來(lái)很多特許經(jīng)營(yíng)和非特許經(jīng)營(yíng)的部分都將會(huì)成為平臺(tái)公司專業(yè)化轉(zhuǎn)型之后的增量所在，這也是地方水務(wù)企業(yè)可以特別關(guān)注的。

02. 細(xì)草微風(fēng)岸，危檣獨(dú)夜舟

——細(xì)分環(huán)保領(lǐng)域與ppp及政府投資條例的關(guān)系

第二部分將詳細(xì)分析《政府投資條例》出臺(tái)后，以及在當(dāng)前PPP的規(guī)范趨勢(shì)之下，對(duì)各個(gè)環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個(gè)分類中，“政府購(gòu)買服務(wù)型特許經(jīng)營(yíng)”、“非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買類型PPP(PFI)”兩類都是預(yù)算資金參與PPP項(xiàng)目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設(shè)資金涉及預(yù)算資金，均應(yīng)納入政府投資項(xiàng)目管理范圍。

編輯：王媛媛