時間： 2026-01-16 09:41
來源： 華夏時報
作者： 薛濤
過去一年，一份環保領域的重磅文件，令眾多行業人士翹首以盼。在2024年底的中央經濟工作會議和2025年政府工作報告將制定固體廢物綜合治理行動計劃列入2025年的年度計劃后，這個繼“大氣十條”“水十條”“土十條”之后又一具有里程碑意義的政策文件，終于在2026年開年之初亮相。
1月初，國務院印發《固體廢物綜合治理行動計劃》（下稱“固廢十條”），明確到2030年重點領域固體廢物專項整治取得明顯成效，固體廢物歷史堆存量得到有效管控，非法傾倒處置高發態勢得到遏制，大宗固體廢棄物年綜合利用量達到45億噸，主要再生資源年循環利用量達到5.1億噸，固體廢物綜合治理能力和水平顯著提升。
E20研究院執行院長薛濤向《華夏時報》記者表示，過去的三個“十條”都是由生態環境部為主來推動的，當前在基礎設施投放下降、城市生活垃圾焚燒建設已經基本完成的背景下，由發改委牽頭出臺的“固廢十條”，指向的不再是財政買單的大型工程建設項目，而是要重整經濟脈絡，真正意義上構建不靠補貼拉動的循環經濟。
存量時代的新“十條”
很多人還記得，2010年有一部叫作《垃圾圍城》的紀錄片，讓城市周邊垃圾填埋的問題受到了社會的廣泛關注。然而2025年整個固廢行業最火的新聞，莫過于“垃圾不夠燒了”，有的垃圾焚燒發電廠甚至將20年前填埋的垃圾挖出來焚燒。
這一情況的出現，折射的不僅是垃圾源頭的減量，更是垃圾焚燒產能冗余的現實問題。過去一段時間，由于部分地區產能規劃過于樂觀，垃圾焚燒廠的數量和產能均出現了過剩。數據顯示，2023年中國生活垃圾焚燒處理能力為86.2萬噸/日，提前實現“十四五”規劃要實現的80萬噸/日的目標，但同期全國生活垃圾焚燒處理量為62.9萬噸/日。這20多萬噸/日的缺口，代表了產能冗余的大致體量。
這中間的十幾年，也是環保產業發生巨變的十幾年。回看歷史，“十一五”到“十三五”期間是環保產業快速發展的增量時代。“大氣十條”最早于2013年發布，對工業企業點源排放的控制起到了立竿見影的效果，到2023年已經出到第三個“大氣十條”。在空氣環境質量的不斷提高之下，最近PM2.5的國標已經從35微克/立方米收嚴到了25微克/立方米；“水十條”2015年發布，隨后開啟了一輪環保產業的高峰，大量污水處理廠、管網等“補短板”設施上馬，城市水環境大幅提升；2016年發布的“土十條”以防為主，對產業的拉動作用相對不大。而當時也有不少人呼吁，應該盡快出臺“固廢十條”和“噪聲十條”。
然而將近十年后“固廢十條”出臺之時，存量時代已至。環保行業的主要場景由以建設為主轉變為以運營為主，2025年生態環境工程類投資占比預計下降至30%以下，“基建紅利”基本已經消失。
薛濤指出，從2020年以后，環保企業之所以整體進入下滑周期，就是因為城市公共設施的基建，包括污水廠、管網、工業園區基本已經完成了，靠財政買單的模式變得不可持續了。再加上垃圾焚燒建設也已經基本完成，這種情況下“固廢十條”由發改委來牽頭，體現的意義是不僅僅要對污染進行監管和督查，未來需要通過產業協同，包括工業側的循環經濟和技術革新、居民側的使用習慣的改變等等，形成良性的經濟結構，來構建一個固廢大循環體系。
環保產業的“新蛋糕”在哪？
盡管“大建設”時代已過，環保產業仍然要在存量時代里尋找第二增長曲線。未來，固廢領域的“新蛋糕”在哪？
一個是有機固廢處理。在此前，在2025中國生態環境產業發展大會上，清華大學環境學院教授王凱軍向包括《華夏時報》記者在內的媒體表示，從資源循環的角度考慮，有機固廢處理領域的潛力不容忽視。我國餐廚垃圾處理2010年才起步，廚余垃圾處理更是近幾年剛剛起步，未來十年有望形成大幾千億級的投資規模。僅以厭氧發酵產沼氣領域為例，我國潛力裝機容量如果按德國的20倍算，對應營業額可達6000億，有機固廢產業未來十年將成為萬億級賽道。
而除了垃圾能源化以外，另一個則是形成資源化，真正讓垃圾循環起來。“固廢十條”中提到，要提高生活垃圾分類和資源化利用水平，深化生活垃圾分類網點與廢舊物資回收網點“兩網融合”，發展“互聯網＋回收”模式；引導電器電子產品、汽車、動力電池等生產企業參與回收利用等等。
尤其是在保障方面，明確要求各地安排不少于1%的產業用地用于支持資源循環利用設施建設；用好各級各類資金，支持符合條件的固體廢物綜合治理、資源循環利用項目建設；大力發展綠色金融，引導金融機構和社會資本加大投入。
“但有一點要注意，就是這次政策里基本沒有談到補貼。”薛濤強調，未來依靠科技進步，一方面要將可燃的低品質垃圾通過生活垃圾焚燒廠消納掉，另一方面高品質的垃圾應該走到循環經濟鏈中。但是非常重要的一點是不能完全依賴補貼，例如可再生塑料行業，目前存在原生塑料和可再生塑料的價格倒掛問題，“如果資源化產品的價格太高，完全要靠補貼去做循環經濟也不是不行的。”他說。
編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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