供水聯盟第14次工作會議：傳統水務企業如何把握內外機遇，從“幼兒、少年”成長為“青年”

2015年6月18日，由E20環境平臺、中國供水服務促進聯盟主辦，瀚藍環境協辦的“走進瀚藍，探究傳統水務企業變革之道”供水聯盟第14次工作會議在廣東佛山成功召開，來自全國30余家供水企業的代表就PPP、混合所有制改革、落地水十條高標準等行業共同關注的話題進行了坦誠開放的探討。

期間，E20環境平臺高級合伙人、北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤深度解讀了國發45號文和60號文與供水行業的關系，分析了傳統供水企業目前面臨的三個狀態，并重點提出了針對供水企業如何在新政下把握發展機遇的多項建議。以下為其現場發言整理，未經本人審閱。

E20環境平臺高級合伙人、北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤

一、傳統供水企業發展的三個狀態

傳統水司，包括建設系統的公共服務領域的各類其他行業、單元服務的公司都面臨著三個狀態：第一是幼年、第二是少年、第三是青年。這三個之外，還有一種是胎兒。

原來排水公司的排水處是事業單位，沒有企業化的時候，實際上還是一個胎兒。傅濤老師有一個觀點，整個公共服務行業，包括環保、供水和燃氣，都是政府將它的公共事務、公共責任外部化給企業承擔的過程。承擔過程中如果外部化了，給其他企業來做，可能涉及到PPP的范圍，也有本地國企逐步市場化的過程，這個過程就像一個胎兒到幼兒，到少年，到青年的過程。

什么叫幼年?它已經是企業化了，但是它跟政府的界限相當不明確，只是掛上了一個公司的名字。

什么少年？它已經開始跟政府有一個清晰的責權約定，要負責自己的融資。

什么是青年時代？上市是一個標準，還有混合所有制也可以使公共服務的企業步入青年時代。

公共服務的企業，從政府的服務逐漸外部化，政府界面逐漸上移中,公共服務企業市場化的過程，是生命從胎兒到幼年到少年、到青年的過程，一個傳統水司的目標當然是從胎兒到少年，最后成長為一個茁壯的青年，與政府母體有一個健康的重新確認的健康關系(就像母子關系的演變一樣),在市場上發揮自己獨立的判斷、能動性和發展空間，這是每個希望有所作為的水司領導所追求的目標，也符合習李時代中央改革的大方向。舉個例子，北京排水集團，利用被列入投融資平臺黑名單的機會，通過引進股東混合所有制并與政府簽訂特許經營協議，將自己從報銷制初步升級到承包制，就是一個從幼年向少年過渡的過程。 

二、供水相關的國家政策解讀

一）十八屆三中全會決議

首先，資源配置的市場化，十八屆三中全會決議是后續兩年各項改革文件的總綱，而這句話也是十八屆三中全會整個決議的總綱，和后續國家出臺的二三十份跟行業相關文件的總綱。資源配置市場化代表著什么？，公益事業需要資源配置市場化提高效率，公益事業也需要走向企業化運營，這個問題在國家總綱中非常清晰。

第二，國企改革的定位，國企改革定位需要滲透不同功能，在不同功能中可發現有三類國企：純市場化的國企，大力推向市場。還有一類，比如國防，會更加強調國家控制。第三類是帶有公共服務的特點，又需要市場化配置可以提高效率的部分，一方面跟政府依然存在著明確的補貼關系，一方面也需要在清晰的合同界面上發揮企業從報銷式走向承包制的重大改變，報銷式走向承包制涵蓋了前述的水司跟母體部分脫離后重新確定的正常關系。

　　第三，積極發展混合所有制。

　　第四，與公共服務領域直接相關的有三點：

　　1、國有資本加大了公益性企業的收入。這給傳統水司堅定了更強的信心，在國家方面，一方面要市場化，一方面要加大國有資本的投入力度。我們能否善于把這兩者之間對接起來，這是我們得到的發展最大補貼。政府資本投入的責任在公益事業上是加強的，但這部分加強要給企業劃一個合理的制度，實現股權制度、設計等等完好的對接，才能發揮它的效率。

　　2、對于國資壟斷行業的市場化改革。所有市場化改革一定要提高績效。供水聯盟一直在推動績效。七八年來，無論國家怎么變，公共事業服務企業化中一個核心的標桿是績效要提高。績效要提高，首先就是建立可考量的標準，我們E20所推動的供水評級就是為了完善這方面的缺失。

　　第三，推進水價改革。供水企業根本性的一個難題，是因為公益性屬性為什么跟母體之間一直很難在供水領域完全脫開關系，跟本原因是基于歷史的“自來水”特點的長期水價不到位。從未來改革方向看，水價提升可以預期，這會增加企業在資本市場的想象空間，會讓上市公司得到更高的PE值，降低融資成本，雖然水價到位是需要時間的，但資本市場是看預期的。

　　二)2014國發43號文

　　2014年10月2日的國發43號文，原文叫《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，這個文件中，有三點：第一是規范政府的舉債模式。第二，關閉投資平臺。第三，鼓勵PPP推進。

　　在上一個十年中間，地方更多的建設行為已經過于依賴投資平臺以及過于依賴政府財政，，跟市場化的效率產生了相違背的地方，也影響、阻礙了很多企業的正常發展。在這種情況下，中央政府看到積累的20萬億的地方債務已經成為一條懸河，這方面的重大改革，其實也是一個迫在眉睫的事情。另外一方面，抓住這種機會，是地方國企很大一次調整的機會，也就是跟母體之間更清晰地界定責任的機會。

　　投資平臺是融資，PPP也是融資，這兩者的區別是什么?

　　最大的區別是，傅濤老師有一個觀點是一個二元關系走向三元關系的確立，通過PPP特許經營，形成央地兩級政府和企業之間更健康穩定的三元關系組合。如果企業跟地方政府是更清晰的獨立于母體之外的承包制的合同，它走向了一個企業和地方政府之間的商業性的合同關系，這種關系是可以明晰化、公開化和可追訴的，需要符合稅法、會計法各種法律文書商業的要求、規則，而它上市以后還要擴大信息公開，地方政府的融資行為更容易被監管，更容易符合商業的規則，在這過程中必然要考慮符合市場機制，考慮每個行為中帶來的經濟效益。在這種情況下，所有地方政府的投融資行為更加有規則，更加容易走向理性化。這個過程包括地方國企的市場化，也包括PPP的推進過程。

　　三)2014國發60號文

　　2014年11月26日國發60號文也是一個非常重要的文件，《國務院關于創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資的意見》，這幾點跟我們都很有關系：

　　第一，要求市政設施規模化經營。整個財政體系的重構，包括地方財政體系在新預算法下的新要求，鼓勵推動地方政府編制長期的地方報表，使地方政府的收支更加可計劃性，包括PPP政府公共財政的支付放入一般的公共預算，后來又出了一個文件，約定了一個天花板，地方政府一般公共收入的10%用于PPP項目的支付，財政部系統還在推進其他方面的制度完善，包括項目的評估，也包括更加約束性的，對地方政府在PPP項目中支付給投資運營商費用的信用保障。

　　第二部分也很重要，中央轉移支付的變革。中央財政轉移支付是怎么回事呢?目前，各地的財政收入中，有50%拿給中央，在中央確定的分稅制基礎上有50%給中央，中央把這50%拿走，約有8萬億重新回到地方，納入一般公共預算，主要支付地方政府的運行，這部分金額中，主要是我們在富裕的省份收入拿去貼補相對落后的省份，支持他們政府的正常運轉。這是第一部分資金。第二部分資金是支持重大項目，在市政環境領域，曾經在中央政府的轉移支付下，曾經支付過很多城市的供水管網建設，包括排水設施和排水管網的建設，在之前的系統下，更多是通過發改委立項，作為項目的資本金配套30-50%，地方政府需要自籌另外剩余的部分進行項目建設，建設之后符合國家的標準。

　　2013年以來，財政部開始一系列重大的改革，應該說它在資金的分配上，在中央財政轉移支付的使用上更多走向了前臺。最開始采用的是以獎代補，也就是說你建設完成之后，管網建設再配一部分資金，隨后一個案例是在2013年財政部啟動了節能減排示范城市的項目，最早的項目是湖北的新余開始的，新余獲得了評比中的第一，在這個過程中財政部要求地方政府通過咨詢機構編制一個詳細的規劃，涉及到這個城市節能減排的上千個項目，首先是任務分解、目標、定位，你的城市功能區定位，你的節能和減排污染長治方面，也包括一些能耗和節水的規劃。這個規劃中，有上千個項目，這中間包括工業企業治理的、綠色經濟的、循環的，也包括建筑節能的等等。這些項目涉及到上百億資金，包括企業自籌、政府籌資和社會管理各方面的內容，這樣的項目報到中央去，比如有100個城市報，財政部組織評委會，選擇打分靠前的一二十個城市，使這些城市獲得部分獎勵資金，5-10個億，按照規定標準，在工業企業的貼息補貼中，在市政項目建設后的獎勵或者補貼中去實現這樣的貼補，這個財政系統對中央財政轉移資金，支持環保市政方面使用上有重大變化，比之前的重點流域的國債項目的以資本金方式的集中審批和投放更加科學。

　　財政部推出的文件中都寫的是示范城市，說這個城市作為表率，其實其背后的含義是中央財政希望找到一個更有效的、更有計劃性的、更符合市場選擇規律的一種方式來投放中央財政資金。

　　值得注意的是今年兩個重大項目，一個是海綿城市，一個是地下管廊，也是財政部今年全國范圍內的示范城市選擇，他們都提到采用PPP方式，會在補助資金上增加10%，這也是符合國家推進要求的。類似的還有重金屬防治、園區循環化、城市礦山等等這些項目，都是由財政部經建司在做的一些項目，因此從上述情況可以看到，國家在整個中央財政的轉移支付，在地方投融資行為上，在地方國企的改革方向上都在有一系列的系統性改革。

　　三、傳統水司實現從幼兒、少年到青年的成長

　　我們再回來思考一下，如何抓住機遇，傳統水司如何從幼兒、少年往青年成長，有幾個建議：

　　第一，企業自己的戰略，我們在橫向上擴展首先要選擇，包括品牌和機制。瀚藍環境金總提到了走過這些路時的體驗，比如不同單元之間相對的獨立性，建立外部鯰魚戰略，在戰略上，水司要發展，要走向青年，首先定位的是一個大方向，有這樣一個明確的目標，也只有有這樣的戰略訴求，才能在與政府母體分離中得到支持，因為這樣的分離應該是讓企業成長而有能力承擔更大的責任。

　　第二，從我們的思考來看，目前公共服務領域，除了供水，很多領域受歷史羈絆比較少一些，而各類固體廢棄物處置是比較容易發現機會的一個區域，比如垃圾末端的處理，各種垃圾、生活垃圾、城市礦山中的一部分，餐廚、廢棄物等等，由于歷史上都沒有建成很好的系統，給各地的供水企業有一個橫向擴展的機會。

　　第三，通過戰略確定很好的競爭機制，包括人才的機制、發展的機制，人才的引進也是很重要的一點。

　　第四，合作，在中國的發展中，包括瀚藍，傳統水司的核心優勢是，我們了解地方政府，了解一個地方的經營環境，另外我們了解公共服務本身內在的運轉規律，畢竟是做了幾十年公共服務的公司。為什么這些公司有機會在環保等等其他領域擴張過去呢?因為我們更深入了解民眾和政府之間的關系，和中間作為企業的生存規律。比如民意的管理方面，很多項目都是網絡化的服務形式，供水企業有自己的經驗優勢。但技術研發不是公共服務企業的優勢，在迅速擴張中，我們與其他兄弟企業，包括與民營資本、跟環保的其他技術公司，增加我們沒有的單元或者提升核心競爭能力都是非常重要的方向。

　　第五，當獲得一個領域之后，追求極致化的服務，我們得到這個領域之后，能在這個領域長足發展，這是最基本的一個方向和要求。

　　從外部方向來看：

　　第一是通過混合改制，如何抓住機會，提升自己的效率，可能在總部單元，也可能在局部單元，都可以為自己獲得更好的機制上的空間。

　　第二是爭取資源，并劃清界限。首先立足于自己的地方政府或者附近的地方政府，利用你們政府關系中相對強的部分，獲取一個相對獨立的市場化經營資源，

　　第三是在這個過程中，以上市為目的，為我們塑造一個明確的目標，并且搭上資本的快車，在管理機制、理念等等各方面告訴我們有一個更好的選擇。

　　第四是以合資公司的方式獲取PPP機會。在某些項目上，如果有些地方要求采用PPP方式，財政部的文件中提到也可以由政府和社會資本共同出資設立，但政府在項目公司中持股比例應當低于50%，而且不具有實際控制力及管理權。當我們面對地方政府確定把一個項目作為PPP推進時，地方水司可以選擇成立二級的合資公司，并且占到50%以下，跟一個更有力的外部合作伙伴一起獲取這個項目，為自己積累業績、經驗，并獲取發展空間。

（來源：中國水網  作者：薛濤 發布時間：2015年6月24日）

編輯： 李丹