發改委新推存量資產PPP，是大蛋糕還是小餅干？

近日，國家發展改革委隨后印發的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。不少業內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。那么，存量資產的PPP項目，到底是大蛋糕還是小餅干?本文將做深度剖析。

2017年7月5日國務院常務會議指出，拿出更多優質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續用于新的基礎設施和公用事業建設，實現良性循環。

國家發展改革委隨后印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，指導地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環。《通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。積極推廣PPP模式，加大存量資產盤活力度、形成良性投資循環，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔;有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域;有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率;有利于推進國有企業混合所有制改革;有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

一、存量項目PPP蛋糕機會來臨

不少業內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。

而在此前不久舉辦的第二屆廣州PPP創新發展研討會上，國家發改委固定資產投資司副司長韓志峰表示，要加大存量項目PPP力度，盤活存量資產。他指出，改革開放以來，我國基礎設施領域存在大量優質資產，這些存量項目具有穩定現金流，且項目本身具有可觀的經濟效益或是未來可預期的經濟效益;在這些存量基礎設施領域加大PPP的推廣力度，盤活存量資產，形成投資的良性循環，或許會是下一階段推廣PPP的重要方向之一。

再往前看，存量項目一直屬于國家鼓勵使用PPP模式的范疇。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)提出，“政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”;《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)要求各級財政部門鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉讓-運營-移交)等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營;《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)指出，“行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目”，并附有存量項目適用的委托運營(O&M)、TOT、ROT等具體模式說明。《國家發展改革委 中國證監會關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資〔2016〕2698號)，就推動PPP項目資產證券化融資相關工作作出全面安排，以更好地盤活PPP項目存量資產。一些細分領域的政策實際上也推動著存量資產PPP模式的應用，比如“水十條”和標準的出臺，催生了一批污水處理廠的提標改造PPP項目。

實際上，2004年住建部126好文發布以來，以特許經營tot模式和股權轉讓模式操作的存量項目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公營事業單位運作的自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠，通過引入專業的社會資本，既減輕了地方政府的債務負擔，也提高了公共服務的供給效率和供給質量，社會資本從項目本身也獲得了合理的回報。典型的例子包括合肥王小郢污水處理PPP項目，南京市城東、仙林污水處理PPP項目、安徽馬鞍山供水公司股權轉讓項目等。

從這個程度上說，全國各地有望迎來一輪存量項目PPP的熱潮。本文存量項目PPP分析不是分析股權收益，而是分析PPP市場化率及潛在的市場空間。對于存量項目，上市的屬地企業(B方陣，區域綜合環境服務集團)簽訂特許經營，而B方陣市場化的方式區別于A方陣(重資產環境集團)，B方陣PPP的市場化率計算需要排除上市公司持有的運營資產，具體分析如下文所述。

二、市政供排水領域存量資產的PPP空間將釋放

根據國發43號文和60號文，市場化涵蓋兩種方向。一種是通過PPP方式讓外地社會資本參與，一種是屬地企業上市簽訂特許經營或屬地企業簽訂類似特許經營的承包協議進行一定的市場化轉型或專業化平臺的升級。

《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》明確提到能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等領域進行存量資產盤活。E20現就市政供水、污水兩個領域存量PPP市場化空間進行數據測算，為業界參與存量資產PPP項目提供參考。

對于上述的市場化方向有數據支撐的分析，目前可將后者未上市的部分單獨列出，如上海城投水務的運營資產沒有裝入城投控股上市公司,理論上可以作為存量資產進行社會資本轉讓的余糧，E20數據中心在統計中已經考慮了此因素;而興蓉環境、重慶水務的供排水運營資產已裝入上市公司，理論上已不能作為存量資產進行PPP市場化的可能。再如像北排等跟政府簽訂了類似特許經營的承包協議，考慮到這類公司依然是與政府關聯度緊密的地方國企，存在著存量項目PPP釋放的可能，而這些存量資產與上市公司擁有的不能釋放空間的屬地性資產不同。對于市政供水廠項目而言，除了股權合作開展a類項目以外，還有涉及帶管網直接運營的b類項目，兩類合作類型均被歸入PPP市場化，具體項目分類見文章《薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局》。據不完全統計的PPP市場化率圖可以看出，區域市場化釋放的空間隨著顏色的變淺逐步減小。另外，也可關注到北京的PPP市場化率較高(供水接近60%，污水處理在70%以上)，而上海的供水、污水處理PPP市場化率均小于20%。

數據來源：行業數據來源于E20研究院行業數據庫，企業數據來源于E20數據中心企業數據庫;時間截至2016年底。供水PPP市場化率=社會資本通過PPP市場化方式獲取的市政供水規模總計(城市及縣城)/相關省市供水規模總計(城市及縣城);E20環境產業戰略地圖中A方陣業績計算在內，而B方陣企業借助地域優勢所獲得的屬地性市場化項目并未計算在內。

數據來源：行業數據來源于E20研究院行業數據庫，企業數據源于E20數據中心企業數據庫;時間截至2016年底。污水處理PPP市場化率=社會資本通過PPP市場化方式獲取的市政污水處理規模總計(城市及縣城)/相關省市污水處理規模總計(城市及縣城);E20環境產業戰略地圖中A方陣業績計算在內，而B方陣企業通過傳統公建公營方式所獲得的屬地性市場化項目并未計算在內。

E20數據中心以2016年底市政供排水行業數據(來源：E20研究院)、企業數據為基數進行估算：全國30個省市區市政供水存量資產可PPP市場化的空間約21300萬噸/日，可PPP市場化的占比約73%;市政污水處理存量資產可PPP市場化的空間約9035萬噸/日，可PPP的市場化占比約 49%。全國30個省市區市政供水和市政污水處理存量資產可PPP市場化的空間差異較大，如圖3和圖4所示。在本次估算過程中，擁有屬地性供排水業績的企業被視為一類特殊群體(興蓉環境、海峽環保、瀚藍環境、江南水務、創業環保、中山公用、重慶水務等上市公司為典型代表)，這些企業擁有的供排水項目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項目與嚴格意義的PPP模式下的市場化項目并不完全一致，在計算供排水市場化率時這些項目并未被予以考慮;此外，部分屬地性供排水項目已裝入上市公司報表中、并不能被予以PPP市場化，在計算市政供排水存量資產可PPP市場化的空間時，這部分屬地性供排水項目不能被計算在內。此處以北京、上海為例;北京供排水市場盤踞著北控水務、威立雅中國等10多家企業，它們弱化了北排等屬地性公司對北京市政供排水市場化的影響，供排水市場化率相對較高;相反，上海供排水市場化率處于較低水平，據了解，城投控股旗下上海城投水務的供排水業績并未被裝入城投控股上市公司內，從而被歸入可PPP市場化，上海地區市政供排水存量資產可PPP市場化的空間相對較大。

三、存量資產的盤活需面對的問題

存量資產的PPP盤活需要面對全面評估該存量項目的情況，如存量項目本身的質量(手續完備性、資產建設質量、運營收益穩定性)、資產轉讓VS經營權轉讓(操作難度及稅負問題)、原有員工的接管安置、政府對自身財力和所有PPP項目的財政支出能力評估等問題。需要注意到，優質的存量項目PPP，必然是規范的“真PPP”，因此始終符合PPP的四項核心原則——真正的風險分擔、明確的產出要求、強調全壽命期績效、回報與績效關聯。

存量項目資產本身質量。存量項目PPP盤活需要面對項目本身的質量問題，最基本的，存量項目的前期手續完備，可研、土地、規劃等方面沒有重大瑕疵，對項目進行全面、細致的盡職調查。

提標改造可能性。存量PPP項目，建設已完成，但可能面臨著改擴建或者提標改造的可能，若涉及這種情形，需要做好面對存量項目因標準提高新增投資、社會資本選擇(具備投融資、建設和運營能力)等問題的準備。

資產轉讓還是經營權轉讓?若是資產轉讓，將涉及國有資產評估、國有資產轉讓相關稅費、債權債務、原有權屬機構(如地方平臺公司B方陣)是否愿意合作等問題。國有資產的轉讓除需要資產原權屬單位的內部決議、國有資產管理部門的批準、專業第三方對資產進行評估外，還需要在產權交易機構予以掛牌，采取拍賣或者招投標方式組織實施產權交易。相比之下，特許經營權轉讓方式操作起來將更為簡便，對社會資本來說也有助于減少稅費支出。

原有員工如何處置。供水、污水處理等領域的存量項目，不能回避的是原有人員的安置問題，如處理不當，將形成社會不穩定因素，對政府和社會資本都不利。一般而言，政府進行存量資產PPP招標時可要求社會資本提前制定原有人員安置方案(預案)，約定幾個原則：合同幾年不變(如3、5年不得解聘)、工資福利不降低、社保齊全。具體執行上，可考慮“老人老辦法、新人新辦法”，在一定期限內優勝劣汰、平穩有序過渡。

政府對自身財力和所有PPP項目的財政支出能力評估。無論新建還是存量PPP，項目本身都屬于基礎設施或公共服務領域，主要有政府付費或可行性缺口補助作為回報來源。因此，政府需要對自身財力和所有PPP項目的財政支出進行全面系統評估，保證政府的支付能力和存量項目PPP的分險可控性。

此外，國家層面對“偽PPP”、變相增加地方政府債務行為的政策“收口”，對某些類型的存量項目PPP也是潛在的風險。隨著存量PPP項目大量涌現，實施落地過程中出現一些新問題，過分注重“盤活”以獲得資金的做法可能導致PPP項目本身應該突出的運營績效被輕視、背離提高公共產品質量的“初心”，國家政策上進行規范將是必然。由此來看，不具備收費基礎的非運營類存量項目(比如市政道路，地下管網，免費廣場公園等)應該是被絕對禁止采用ppp方式對外單獨轉讓之列。

編輯： 李丹