財政部、發(fā)改委欲規(guī)范PPP 嚴格控制政府付費類PPP項目

11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《意見》)，成為首個發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展的地方財政部門。《意見》提出，進一步規(guī)范江蘇省政府和社會資本合作(PPP)項目，加強監(jiān)管，防范風險。

PPP即政府與社會資本合作。在2013年年底的全國財政工作會議上，時任財政部部長樓繼偉提出推廣PPP。近四年過去，全國范圍已經形成了總投資額10萬億以上的項目庫。

進入2017年以后，一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺。

目前，財政部、發(fā)改委正在積極醞釀規(guī)范PPP發(fā)展的政策。一位PPP監(jiān)管層人士對經濟觀察報表示，新規(guī)范的主旨思路將與此前已經發(fā)布的相關規(guī)范的思路一致：比如嚴禁借PPP模式變相舉債融資;堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺;地方政府參與PPP項目時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金等。

“規(guī)范分很多層面，比如項目決策、融資方案、招標投標、合同簽訂等，對各個環(huán)節(jié)可能會出現問題的方面進行規(guī)范，規(guī)范的目的不僅僅是為了防范債務風險，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩(wěn)致遠。”上述監(jiān)管層人士對記者表示。

“PPP這種模式，是世界范圍內通行的，世界很多國家都在推行。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問題，這和地方政府融資平臺以購買服務的名義購買工程等有本質的區(qū)別，未來對PPP要規(guī)范地推進，而不是停掉。”上述監(jiān)管層人士對經濟觀察報表示。“規(guī)范PPP的目的是為了貫徹中央金融工作會議的精神，重點在于規(guī)范運作和防范風險。”大岳咨詢總經理金永祥對經濟觀察報表示。

江蘇邁出第一步

雖然2017年財政部在不斷強調要規(guī)范PPP，但是最先推進的卻是地方政府。

11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，在《意見》中，江蘇省財政廳提出將組織開展PPP項目重點抽查，及時查處、糾正不規(guī)范行為，確保PPP模式規(guī)范發(fā)展。

在這份實施意見中，江蘇財政廳要求嚴格規(guī)范PPP項目庫管理、健全完善PPP項目方案審核機制，規(guī)范建立PPP項目財政支出責任臺賬，全面公開PPP項目信息，加大PPP項目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機制。

同時，在《意見》中，江蘇財政廳要求各地應根據PPP項目進展情況，及時在信息平臺上填報各階段信息，重點應公開項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項目采購文件、項目合同等關鍵內容。對公開不及時的項目進行通報，對提供信息不真實、不完整、不準確的項目責令限期整改，無正當理由拒不改正、超過一定時間且督促后仍未及時更新信息的將清退出項目庫。

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫提供的數據，截至2017年9月末，江蘇省進入準備、采購、執(zhí)行階段的PPP項目210個，總投資4738億元，落地率為43.3%。

金永祥認為，此次江蘇省財政廳發(fā)文規(guī)范之后，預計未來會有更多省市的規(guī)范PPP文件陸續(xù)出臺。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，江蘇財政廳的文件成為地方落實財政部規(guī)范PPP的第一個落地文件，有著明確的風向標作用，可以預期的是，未來全國非運營類績效不易把控的大型項目面臨收縮，信息公開度會進一步提高。

中央層面的動作

相關監(jiān)管層人士對經濟觀察報表示，目前發(fā)改委、財政部也在研究制定PPP的監(jiān)管規(guī)范，規(guī)范的主旨思路與此前已經發(fā)布的相關規(guī)范思路一致，比如嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

這一規(guī)范的出臺有跡可循。財政部、國資委在2017年年初之后一直在強調規(guī)范PPP的發(fā)展，并出臺相關政策。

5月，財政部聯合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在今年7月31日舉行的進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確，要強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統一執(zhí)行口徑，加強信息公開。

2017年10月，國資委辦公廳下發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務財務風險管控的通知》(征求意見稿)，該意見針對了在PPP項目社會資本中扮演重要角色的國有企業(yè)。通知提出要求建筑類央企累計對PPP項目投資不超過集團凈資產的40%，其他央企比例不超過20%。

今年11月1日，財政部金融司司長王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件、未規(guī)范開展’兩個論證’的項目，特別是那些不屬于公共產品供給體系、自己的資本金不到位、資本金穿透以后都不是自有資金、未來項目運行沒有很好的績效、過度依賴政府付費的項目，我們有考慮把它剔除。”

同日，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，嚴守財政支出的10%紅線，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

該次論壇中，史耀斌還強調，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。“對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。”

短期項目或減少

根據財政部PPP中心數據顯示，截至9月末，全國入庫項目合計14，220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團和19個行業(yè)領域。其中，6，778個項目處于準備、采購、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬億元;7，442個項目處于識別階段，尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲備項目，納入儲備庫，投資額7.7萬億元。

金永祥認為政府方和社會資本方同時開始規(guī)范，從長久來講有助于PPP可持續(xù)發(fā)展，但近期PPP數量會有較大幅度下降。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，強化PPP規(guī)范，包括以下幾個方面：首先，可以重申或具體化明確化之前的相關規(guī)定，包括對投融資平臺本身的監(jiān)管以及不合格項目出庫的可能性。特別是此前在PPP創(chuàng)新中被忽視的相關內容，比如政府性基金在PPP中的使用規(guī)范。

其次，還將收緊一些不適合PPP的項目或地區(qū)，其中包括工程導向的運營績效約束特點不足的項目，同時還強調了對10%的剛性約束。

最后，還有一些有待觀察的情況，

比如王司長講話中的資本金穿透問題在本文件中尚未來得及涉及（不同于特許經營傳統模式的運營類項目追求并表，這個對當前紛紛逃避并表的PFI類項目影響較大，也往往有很多工程導向項目與之相關的可用性付費制度有一定的相關），Pfi模式在這些方面如何揚長避短還有待研究；

面對地方政府大量環(huán)保任務比如黑臭水體治理、為均等公共服務所需要的公益基礎設施建設的這些必要的融資替代模式也尚未建立；

如何區(qū)分PFI項目里符合運營要求、符合必要性、優(yōu)先級或合理檔次要求的管理方法也尚未成形（物有所值評價并不完全包含上述方面）。以上種種事宜仍需要摸索。

總體而言，雖然很多問題還沒有答案或完美的解決方案，收縮PPP，預防過度違規(guī)使用導致PPP的突然死亡，實現行穩(wěn)致遠，這篇江蘇財廳的文件還是值得點贊的。

要嚴格PPP的管理流程：比如突出PPP省級項目庫的作用，同時避免PPP名稱的濫用，進一步推進信息公開和責任追索制度，還有不同地區(qū)風險預警制度等等。“需要注意的是，PPP政策不能左右搖擺，不能從一個極端走向另一個極端，要逐步規(guī)范。對于前期PPP項目，要以整改為主，只要能滿足PPP基本特征即可，重點抓好未來的PPP項目。”金永祥對經濟觀察報表示。

編輯： 程彩云