時間： 2018-09-17 15:37
來源： 經濟觀察報
作者： 杜濤
中國的PPP行業在經歷了大半年冷凍期之后，將迎來轉機。
近日，財政部向各省財政部門發出了《關于規范推進政府與社會資本合作(PPP)工作的實施意見(征求意見稿)》。
該征求意見稿明確指出，規范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務，同時提出原則上不再開展完全政府付費項目。此外，征求意見稿還就PPP規范項目的標準、違規如何處罰、未來將如何支持PPP的發展等提出了一系列的要求和建議。
大岳咨詢總經理金永祥告訴經濟觀察報，該征求意見稿對PPP行業的發展來說是一大利好，該文要求各地PPP加快推進，要求項目加快落地。更重要的是把合規PPP的邊界理得比較清楚：比如什么是規范的PPP，哪些項目不能做PPP。
金永祥判斷，征求意見稿的內容反映出一個政策導向，未來政策部門會比較支持PPP行業的發展。
9月11日，財政部介紹，截至2018年7月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。其中，已簽約落地項目3812個、投資額6.1萬億元，已開工項目1762個、投資額2.5萬億元。
何為規范的PPP項目?
該征求意見稿最主要的內容，一是明確規定，規范的PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務;二是提出原則上不再開展完全政府付費項目。
征求意見稿提出，規范的PPP項目形成的中長期財政支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據，是政府為公眾享受公共服務提供的經常性補貼支出，在當年及中長期財政預算中安排列支，不屬于地方政府隱形債務。
北京清控偉仕總經理劉世堅告訴記者，政府付費類項目主要是指沒有使用者付費的PPP項目，其項目的費用全部是來自政府財政支出。
一位財政人士給記者解釋，完全的政府付費類PPP項目是被認可的，但是擔心的是地方政府在操作完全政府付費類項目的時候，會異化成BT來做。BT是指Build(建設)和Transfer(移交)，該模式被財政部門明文禁止操作。
財政部PPP專家庫成員、E20 研究院執行院長薛濤認為，規范的PPP項目中長期財政支出不算地方政府隱形債務是合理的規定，但是需要定義什么是規范的PPP，比如滿足財承、滿足物有所值等流程都是基礎，規范的PPP還要注意細節以及前期的可研報告等，以便來判斷項目是否合理。
對于規范的PPP項目是如何定義的，該征求意見稿也有一系列的標準。
首先是項目屬于公共服務領域，合作范圍以提供公共服務為主，有一定經營性收益，新建、改擴建項目含建設期在內的合作期限原則上在10年以上，存量項目委托運營的可以低于10年。
其次，按照規定履行物有所值評價、財政承受能力論證及公開競爭性采購程序，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年年本級一般公共預算支出的10%。
再次，合理分配項目風險，主要由社會資本負責項目投資建設運營并承擔相應風險。融資結構合理，項目資本金符合國家規定比例，項目公司股東以自由資金按時足額繳納資本金。
最后是簽約主體合規，政府方簽的主體應為縣級以上人民政府或其他授權的機關或事業單位。信息公開透明，按規定安如全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監督。
“現在PPP的財政承受能力中10%的紅線會卡的比較緊，經歷了幾年的發展，地方政府一般公共預算的10%已經很緊張。”薛濤告訴記者。
此外，征求意見稿也提出將來推動PPP行業發展的方向。征求意見稿提出，鼓勵商業習性、開發性資源配套，項目“肥瘦搭配”、捆綁實施、完善項目績效激勵機制等方式，引導社會資本充分挖掘項目潛在收益，提升項目綜合收益。但是該征求意見稿也明確提出原則上不再開展完全政府付費項目。優先支持污染防治、精準扶貧、鄉村振興、基礎設施補短板以及醫療衛生、養老、衛生、體育、旅游等基本公共服務均等化領域的項目。優先推進市場化程度高，有穩定現金流的項目。
金永祥認為，征求意見稿說明了未來PPP的發展方向，最重要的是哪類項目能做，哪類項目不能做，都說清楚了。
該征求意見稿還要求加快項目落地，對已經開工建設的項目，要督促各方嚴格履約，保障融資到位，推動項目按期完工，盡早見效。對已簽的尚未開工的項目，要督促各方加快設立項目公司，落實融資安排，辦理相關手續，推動盡早開工建設。
違規操作如何處理?
該征求意見稿也列舉了七類PPP項目的不規范操作行為以及如何處理不規范操作行為。
七類不規范操作分別是，一是合同中存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益等“明股實債”條款的，但政府為公共服務的最低需求量提供保障的除外。
二是先由社會資本墊資施工、再將項目運營責任返包給政府或政府出資代表承擔，或政府支出事項與項目產出績效完全脫鉤的。
三是通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種能夠形勢的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。
四是本級政府所屬的未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本參與本地PPP項目的。
五是未經采購程序或違規采用單一來源采購方式選擇社會資本的。
六是違反規定以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或者出資不實的。
七是未按規定以及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響形勢公眾該知情權和社會監督權的。
該征求意見稿提出違反一到四的情形，構成政府違法違規舉債的，應依法對相關單位及個人予以嚴肅問責。違反五到七的情形，但是不構成政府違法違規舉債的，或未通過物有所值評價、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%限額，自行以PPP名義實施的，應在限期內進行整改，無法整改或者在限期內整改不到位的，應清退出PPP項目庫，該項目所形成的財政支出責任，一律認定為地方政府隱形債務，依法予以問責和妥善處置。
征求意見稿還提出建立PPP項目支出責任監測預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區暫停新項目入庫。
金永祥認為，對不規范操作的處理機制在使PPP項目規范的同時會讓PPP的推進效率慢下來。
薛濤判斷，未來PPP項目的質量會提高，金融機構可投資項目的比例也會提高。首先是因為監管政策相比以前嚴格。其次在項目都規范的情況下，金融機構觀望的情況會減少，對PPP投資的信心會逐步恢復。“PPP的春天可能來了，但是不代表會像以前一樣推出那么多的PPP項目。”薛濤預測，未來地方政府操作PPP項目會更謹慎，對于財承空間的使用會更加珍惜，這樣會導致未來PPP項目的數量減少。從社會資本方來看，PPP商機不一定會變多。
另外該征求意見稿還提出對PPP加大政策支持力度，首先是鼓勵外資和民資參與，在中央預算內資金安排、PPP基金投資時對民企參與項目優先支持。其次是加大融資支持：中央預算內資金通過注入資本金、投資補助、運營補貼等方式支持規范的PPP項目;加大保險資金、中國PPP基金參與項目股權投資力度，鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道。最后加強制度建設：加快推動出臺PPP條例，加快修訂PPP操作指引、物有所值評價指引和財政承受能力論證指引，加緊出臺PPP稅收優惠政策。
一位不愿具名的地方PPP從業人士對經濟觀察報表示，現在做的規范PPP項目面臨的困難首先是入庫的問題，入庫也就是進入財政部PPP項目庫。其次就是項目融資的問題，融資有兩個方面，一個是資本金融資，另一個就是項目融資。現在財政部規定資本金穿透管理，不允許融資，只允許以自有資金做資本金。“項目融資現在的問題是金融機構審批流程比較長。”
編輯： 徐冰冰
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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