議案十五：關于強化PPP模式評估手段，建立跨部門、多領域、專業(yè)型評估機制的建議

時間：2018-03-20 13:48

來源：E20研究院

兩會召開之際，針對目前我國環(huán)境領域的狀況，E20環(huán)境平臺聯(lián)合第十三屆全國人大代表、安徽科達潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個“痛點”形成20個產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案十五：關于強化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領域、專業(yè)型評估機制的建議

E20研究院全聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會PPP專業(yè)委員會聯(lián)合

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議案十五：關于強化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領域、專業(yè)型評估機制的建議

摘要：我國PPP更加突出運營和績效，回歸公共服務本源，需要強化PPP項目全流程的評估機制，確保PPP項目真正物有所值，最終高質量、高效率落地。

自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，我國 PPP工作取得明顯進展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快。但這一過程中，一些地方存在泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題，加大了地方政府隱性債務風險。《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩(wěn)定運行。但目前，我國PPP在項目評估機制上還存在諸多問題，有待解決。

(一) 項目可研論證力度不足

雖然我國已建立了投資項目可研及批復等制度，但部分地方處于融資沖動及政績考慮，對項目建設的必要性、意義論證把關較松。特別是一些項目在啟動PPP項目程序之前，地方政府已和潛在社會資本簽訂合作框架協(xié)議，項目上馬本身已是“板上釘釘”，項目可行性研究及立項批復只是走過場。這種情況下，項目可研論證形同虛設，部分項目包括非公共服務領域的內(nèi)容或者建設的規(guī)模、標準與本地財力及公共服務需求不匹配等問題。

(二) PPP“兩評”流于形式

目前關于PPP識別的相關政策文件，主要是《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)。兩者均為地方財政部門組織，并出具評審意見。其中，物有所值定性評價要求專家打分評價，評分結果在60分(含)以上的，通過定性評價;否則，未通過定性評價。但在實際操作中，基本都是通過。《PPP物有所值評價指引(試行)》只要求了定性評價專家組應包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面專家等，但專家如何選擇、任職經(jīng)歷及專業(yè)水平等沒有明確，地方執(zhí)行上較為隨意。財政承受能力論證中，對于地方財政一般預算支出的預測總體偏樂觀，部分領域的PPP項目濫用財政政府性基金預算、以規(guī)避一般預算支出“10%”紅線，部分PPP項目只測算了本項目而非該地區(qū)所有PPP項目的財政支出責任等。因此，目前PPP項目的“物有所值評價”和“財政承受能力論證”的專業(yè)性、嚴肅性和準確性有待提高。

(三) 績效評估標準及管理辦法缺失

目前，大多數(shù)PPP項目在實施方案或PPP合同中對項目的績效標準及實際評估辦法論述較為簡單，通常為績效要求的總體表述及附加一個績效打分評審表。但隨著越來越多的PPP項目建設期結束、逐漸步入運營期，績效考核標準和考核辦法的缺失問題將越來越突出，政府難以考核成效、進而難以確定付費金額，社會資本以可能因績效標準不清晰而難以運營維護，最終影響政府和社會資本之間的合作關系。

為推動PPP規(guī)范發(fā)展，我們特向財政部、發(fā)改委提出如下建議：

(一) 加強PPP項目可研論證

建議對于PPP項目可研，由財政部會同國家發(fā)改委，組織住建部、環(huán)保部等行業(yè)主管部門，研究聯(lián)合發(fā)文制定PPP項目的可行性研究論證辦法。辦法中強調(diào)PPP項目基礎設施和公共服務的屬性，建設必要性、經(jīng)濟技術指標測算準確性等內(nèi)容。

(二) 強化PPP兩評論證制度

建議財政部及時修訂《PPP物有所值評價指引》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。其中，物有所值評價突出定性評價的專業(yè)性;要求新的PPP項目均要進行定量評價，對定量評價中參照項目的選取標準、折現(xiàn)率確認等予以規(guī)定，減少地方執(zhí)行過程中的隨意性。對于物有所值外部評審專家的選擇方面，除了行業(yè)背景之外，還應有專業(yè)水平、任職單位性質等方面的要求。財政承受能力論證中，建議明確地方預算支出預測增速的確定主體及基本原則，細化競爭性中立調(diào)整、配套投入的測算原則和要求，尤其是有關稅費及土地投入等內(nèi)容。

(三) 要求實施方案和PPP合同中細化績效考核標準及考核辦法

建議財政部在PPP后續(xù)政策文件中，明確要求PPP實施方案和PPP合同必須有清晰、可執(zhí)行的績效考核標準，并有具體的考核辦法及按效付費的制度安排。

(四) 引入第三方評估論證制度

一方面，對于重大的PPP項目，建議在項目前期可研、財政承受論證及實施方案等環(huán)節(jié)也引入外部專家評審論證，以保證PPP項目的專業(yè)性。另一方面，對于績效評估，建議財政部在相關政策文件中明確鼓勵引入專業(yè)的第三方參與績效標準的制定、績效考核辦法的制定及具體的績效評估實施，并以此作為付費的依據(jù)。