修訂后的特許經營管理新規發布，PPP新機制鼓勵民企入場

時間：2024-04-11 15:58

來源：南方都市報

作者：陳秋圓

管理新規還規定了特許經營的可行性論證的辦法，第十三條指出，實施機構可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性論證，完善特許經營方案。第十四條對可行性論證有比較充分的解釋。

如何解決民企入場難?

公開招標，將特許經營最長期限延長到40年

值得注意的是，此次管理新規對標PPP新機制，著力解決特許經營領域近年來暴露出的民間投資被“擠出”、價格調整機制難以實施、政府履約監管不足等問題。

針對民企入場難，管理新規將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規避競爭。專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有制企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業支持力度。

管理新規還將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目。

“特許經營放開準入、公開招標、避免擠出民間資本，這些針對性的措施，都是希望有經驗有實力的民營企業能多參與基礎設施的建設運營。”天津財經大學財稅與公共管理學院副院長、教授李偉對南都記者表示，延長特許經營期限至40年(此前是30年)，這也是為了吸引社會資本進入，經營周期越長，社會資本收益預期越穩越多。

李偉認為，去年中央經濟工作會議提出實施政府和社會資本合作新機制，地方PPP入庫項目叫停近一年后重新啟動，其釋放的信號很明顯：民營企業的活力和創新力得到重視，其自身也有投資意愿和投資能力，新型基礎設施納入PPP模式，緩解財政短期支出壓力的同時也為社會資本找到很好的投資渠道。這也是深化重點領域改革，促進民營企業發展壯大，在市場準入、要素獲取、公平執法、權益保護等方面落實的一批舉措之一。

這個改革背后有著現實的考慮。吳有紅談及，上一輪PPP推進中，國有企業尤其是施工類央企憑借施工資質和業績、融資等優勢獲得更多的競爭機會，而民營企業參與意愿和參與度大幅下降。修訂后的管理辦法將PPP新機制“優先選擇民營企業參與”的政策要求落到實處。此外，還細化了相應的法律責任條款，規定“在特許經營者選擇程序中設置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經營主體實行歧視待遇的”，公職人員將承擔相應法律責任。

如何保障民企收益?

配套融資支持舉措，“按效收費”調整價格

投資規模大、回報周期長、收益微利的公益性項目，民企為何參與其中?如果因為通脹等因素收益不達預期，這方面怎么規定?

對此，李偉認為，管理新規一方面著力解決民企入場難的問題，另一方面提出，國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。特許經營項目可以依法合規利用預期收益質押貸款，將項目相關收益作為還款來源。鼓勵保險資金通過債權、股權、資產證券化產品等多種方式為特許經營項目提供多元化資金支持。當然，特許經營項目融資不得承諾以各類財政資金擔保或者作為還款來源，防止新增地方政府隱性債務。此外，積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)。

“融資配套制度始終是特許經營的關鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經營所推進的金融創新做了確認。”E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤認為，上述措施中，將探索預期收益的質押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續深化中。這些手段都很精準的適配特許經營，并且總體避免了前述的隱債風險。

“在特許經營模式下，民企是能獲得一定盈利空間的。”李偉舉例說，除了用戶收費外，建筑類民企參與地鐵特許經營，可獲得周邊土地增值收益;收費公路和橋梁，民企參與廣告投放等商業化運作平臺，也可形成項目補充收入等。此外，民企進入特許經營領域，也能體現企業家的社會責任，有助于提升企業形象等。

至于收益達不到預期的問題，李偉指出，管理新規提出了績效評價，建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格進行調整的機制。“‘按效付費’原則這次也體現出來了，這一點很重要。進入運營階段經濟效益和社會效益有沒有達到之前的預期，得靠績效評價結果說話，再根據評價結果決定政府是否補償或者怎么補償。”李偉說，不使用財政資金直接補償企業，可在合同里說明延長收費期限、提價聽證等支持方式，也可以在合同里預先設計觸發再談判的條款。

管理新規進一步完善價格和收費的調整機制，明確價格調整與績效評價掛鉤，并規定實施機構協調開展價格調整義務。吳有紅指出，“特許經營項目投資回報機制基于使用者付費，價格機制是核心變量，收費渠道和方式是否明確、能否實質落地非常影響社會資本投資信心。”薛濤認為，落實公共服務對應的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經營運營健康發展的重要支撐點。

此外，管理新規著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應當專款專用，定期向特許經營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應當將有關項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監督。

編輯：趙凡

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