PPP3.0新政：PFI終結特許歸位、強推民企重創新

01防范新增隱性債務，聚焦使用者付費

文件中指出，“聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。”

文件提出聚焦“使用者付費項目”的根本目的，是從源頭上防范新增地方政府隱性債務風險，是對前言所描述的PFI類項目（并非官方定義，但是是市場實情，具體可參見文末鏈接）帶來的隱性債務的糾偏。

而在“政府補貼”方面，文件明確指出是“項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。”新機制中對于環保類項目，實際上本意“打擊”PPP背景下內核是純政府付費的工程型的PFI類項目。但是，由于官方分類的不完善，導致“城門失火殃及池魚”，連帶傷及其他所有長期財政支付與工程投資掛鉤的項目，因此其要求財政補貼只能補運營、不能補建設成本。當前政策下，解決方案是調整居民端的服務費，使項目對財政補貼的依賴度下降，使“使用者付費部分”可以覆蓋相關建設投資成本，財政補貼又能覆蓋相關運營費用。但對于調價的敏感性，地方政府在實際操作中存在一定的困難。更多觀點見附件2《專訪：徐東升 關于政府和社會資本合作新機制的幾點思考》。

通過上述分析，我們可以合理推測，新規中的這一要求在地方政府實際操作中可能難以真正落實。事實上，特許經營項目，尤其是像污水處理和垃圾焚燒這類成熟項目，由于其運營屬性才使得項目得以運轉順利，即便是財政補貼包含了建設投資回收，并不會對行業的整體運行產生任何不利影響。此外，由于污水處理居民收費和垃圾上網電價都可以對建設成本有較大覆蓋，實施中對這方面的認定也存在較大的模糊空間，上述規定的負面因素在地方具體實踐中應該能夠有一定的削弱。

水務領域方面，市政污水處理領域具有明顯的特許經營屬性，目前使用者付費程度雖不能覆蓋污水處理的建設及運營成本，甚至不能覆蓋建設成本，但其在水務領域中仍是價費機制最完善的領域，也是此文件目錄中明確提出的領域，未來有望通過水價調整、創新項目實施方式等逐步落地，但實施周期依然較長。而農村污水處理目前尚未建立完善的使用者付費機制，因而需伴隨著價費機制的建立而逐步探索。污泥處理處置服務費包含在污水處理費中，屬于污水處理費的一部分，屬于廣義的目錄范圍，在實際操作中，污水處理費與污泥處理處置費同步上繳，存在模糊性，或可以一并推進。此外，特別值得關注的是再生水類項目，特別是工業再生水回用項目，由于其屬于經營性商業行為，在政策執行中或較易落地。

在這個文件中，特別需要注意的是，在“民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”的項目清單中，出現了污水管網項目，實際上根據本文件要求，卻又是不能操作的。在2018年，發改委發布的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》中明確指出“按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本（不含污水收集和輸送管網建設運營成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標準”。而此文件中又提出“在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。”按照2018年的文件，百姓沒有對管網的支付責任，管網沒有收費權，而此文件又規定財政補貼只能補運營、不能補建設，因而市政污水管網就不具備通過特許經營方式進行融資的可能性，所以只能走購買服務委托運營模式外包，不具備特許經營市場化的基礎，除非未來發改委修訂價格機制，管網建設和運維可以向居民等收費，管網的特許經營（PPP）才可以被實施。

固廢領域方面，例如生活垃圾焚燒，填埋，餐廚廚余處理，建筑垃圾資源化等均具有鮮明的特許經營所具有的運營屬性。聚焦固廢領域的使用者付費，目前垃圾收費制度并未在全國范圍全面展開，特別是經濟相對發達地區需要進一步推動并完善垃圾收費體系的建立，垃圾收費應面向居民端及非居民端，費用支出應涵蓋垃圾管理全流程。目前來講，已開征垃圾處理費地區所征收垃圾處理費僅能覆蓋垃圾處理全流程成本不及20%，好在垃圾發電收益也作為成本覆蓋的計算范圍，但是提高垃圾收費價格也是時不我待。嚴格按照文件指導思想，未收取垃圾處理費的地區所涉及固廢處理項目將不能采用特許經營模式。文件整體思想還是希望能降負債，排除隱形債務風險，但如此以來會對需要市場化建設焚燒廠等固廢處理設施的實際需求形成誤傷。而政府無力一次性支付建設成本是不爭事實，即使政府有力支付，卻沒能撬動社會資本助力，有失市場化本意，而交由地方平臺專營也同樣未能降低政府負債風險。

從公共服務角度而言，市政固廢全流程管理所涉及項目均具有強公用屬性，強運營屬性，均應包含在特許經營范疇，不應因使用者付費覆蓋比例問題或經營期補貼問題將其排除在特許經營范疇以外，應在進一步完善價格機制的同時，積極調動社會資本推動固廢行業的健康穩定發展。在存在一定爭議意見的領域，例如相對依賴政府支付/補貼更多的以清掃保潔為主的輕資產傳統環衛服務領域，在前文提到，其公用屬性、運營屬性均十分契合特許經營涵蓋內容，不應以使用者付費支付比例對其定性。雖然環衛領域有較為成熟的政府購買服務模式，但由于其行業高速發展的中長期投資訴求，結合中轉站運營、公廁運維、停車場運營等運營資產的城市管家型環衛項目納入特許經營管理范疇，與較短期的政府購買服務相比，特許經營的穩定性及中長期評估體系將給行業發展帶來更多穩定動力。好在并不同于污水行業的管網全面依賴財政，污水廠全成本應來自居民付費，國家相關文件中，對城市垃圾領域并沒有收集清掃歸財政，垃圾處理歸居民付費的明確分割要求，因此，環衛特許經營應可以利用這個政策模糊處做文章騰挪，E20估計除非跟進的細則文件中點名約束，各地實踐中環衛特許經營模式應該還會得到實施，因為一方面這類市場化領域是強運營并且弱建設，與隱債本質上無關，第二方面相較于短周期購買服務，采用特許經營更大范圍更長時間的外包，對市場化效率會有更明顯的提升。

編輯：李丹