PPP3.0新政：PFI終結特許歸位、強推民企重創新

二、新機制聚焦使用者付費的環保項目

環保領域的收費來源差異較大。城市的污水處理項目，因有城市自來水收費中代收的污水處理費納入政府性基金預算中支付，通常從源頭上按照使用者付費對待。垃圾焚燒發電項目，收費來源有發電收入、國家給予的綠電上網補助、地方政府支付的部分垃圾處理補貼。餐廚垃圾處理，有的地方完全由負責餐廚垃圾收集處理的企業自己創收自負盈虧，政府不補助，有的地方政府有一定補助。但農村的污水處理、垃圾處理基本由政府付費。雖然國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部2015年1月21日的《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》（發改價格[2015]119號）規定：“2016年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經達到最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的，應當結合污染防治形勢等進一步提高污水處理收費標準。未征收污水處理費的市、縣和重點建制鎮，最遲應于2015年底前開征，并在3年內建成污水處理廠投入運行。”但是，全國絕大部分地方至今尚未出臺農村污水處理費征收政策和收費標準。垃圾處理費，國內絕大部分城市和農村均無對居民收費的政策。新機制要求政府和社會資本合作須聚焦使用者付費項目，不得因政府和社會資本合作而新增地方政府財政未來支出責任，政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設和運營成本。對于代收的污水處理費形成的政府性基金“池子”足夠支付城市污水處理費的項目而言，如果按照“收支兩條線”穿透看其來源，應為污染者（使用者）付費，結合政府性基金“專款專用”的要求，筆者理解新機制下依然可以通過政府和社會資本合作實施。但其它環保項目如果收費不是源于使用者付費，筆者理解應該難以通過政府和社會資本合作實施。

三、新機制下PPP項目全部采用特許經營模式

城市污水處理項目、垃圾焚燒發電項目，自2004年住建部126號令開始，多數采用特許經營模式實施，2014年后既有采用PPP模式實施的，也有采用特許經營模式實施的。新機制明確規定政府和社會資本合作項目，全部采用特許經營模式實施（當然，筆者理解，相關領域的項目并非必須政府和社會資本合作才能實施，但如果通過政府和社會資本合作實施，則應采取特許經營模式）。

四、外商投資企業參照鼓勵民營企業的規定執行

新機制采用清單、控股等措施鼓勵PPP項目社會資本優選民營企業的規定，外商投資企業可以參照執行。

按照商務部《關于外商投資舉辦投資性公司的規定（2015修正）》規定，允許外國投資者根據中國有關外國投資的法律、法規及該規定在中國設立投資性公司；符合規定條件的外國投資者，還可以其全資擁有的子公司的名義投資設立投資性公司。臺灣、香港和澳門地區的投資者在大陸投資舉辦投資性公司的，準用《關于外商投資舉辦投資性公司的規定》，即臺灣、香港和澳門地區注冊的公司、企業或經濟組織按照《關于外商投資舉辦投資性公司的規定》在中國大陸投資設立的投資性公司，按照外商投資企業對待。如某A+H股上市公司，在香港注冊“X（香港）公司”，該X（香港）公司在中國大陸投資設立“X（中國）投資有限公司”，該X（中國）投資公司在中國大陸投資時按照外商投資企業對待。環保行業中也有不少符合《關于外商投資舉辦投資性公司的規定》的投資性公司，其在新機制下可以作為外商投資企業參照執行PPP項目社會資本優選民營企業的鼓勵政策。

附件2  

專訪  北控水務集團市場投資中心副總經理 徐東升

——關于政府和社會資本合作新機制的幾點思考

一、新機制“聚焦使用者付費”

“聚焦使用者付費”是對政府和社會資本合作領域需具有“市場化”基礎和特征的再次強調，也是自2002年開始的特許經營、以及2013年開始的PPP一直強調的（遺憾的是PPP后期出現了過度泛化）。這一原則有利于推進相關領域的市場化和價格機制改革，其落地效果也有賴于市場化和價格機制改革水平。以市政污水為例，開征污水處理費是推動特許經營模式的基礎，但“收支兩條線”管理也是為防止價格機制不到位而采取的保障手段。根據《城鎮排水和污水處理條例》、《污水處理費征收使用管理辦法》規定，污水處理費是“專項用于城鎮污水處理設施建設、運行和污泥處理處置的資金”，當“征收的污水處理費不能保障城鎮排水與污水處理設施正常運營的，地方財政應當給予補貼”。注意，這里的“運營”和“運行”有所區別，“運營”應該既包含生產維護成本的回收、也包含投資建設成本的回收，是針對“建設、運行”而言的。隨著征地拆遷費用、工程造價和出水標準的不斷提高，污水處理廠的建設和運行成本也不斷提高，全國絕大多數城市的污水處理費難以覆蓋正常運營所需，因此普遍需要財政補貼，“收支兩條線”發揮了重要的保障作用，但也給地方財政造成了越來越大的壓力。所以，隨著本新規的發布，未來急需推進污水處理費標準的提高，使其逐漸“覆蓋污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利水平”，從而保障政府和社會資本合作的建立和可持續。

二、優先選擇民營企業參與

“優先選擇民營企業參與”，是對中央和國務院促進民營經濟發展的響應和落實，對于拉動民間資本、促進民營投資（包括外商投資）具有重要的意義。但也應該看到，近幾年來，在市政環保投資領域，民營企業的市場份額不斷降低，央企和地方平臺占據市場成交的七到八成以上甚至更高，這一輪PPP下來，市政水務領域里的民營企業可說是鳳毛麟角，這里面既有少數民營企業誤判局勢、盲目投資、管理失控的原因，很大程度上也與民營企業自身在應對政府欠費困境、投資回報要求、融資和市場準入方面與國有企業存在較大差異有關，因此能否真正吸引民營企業參與，可能需要在真正落實懲戒履約失信、真正做到投資主體一視同仁、真正尊重投資合理訴求等方面同步推進解決。

編輯：李丹